中國地方政府債券的分析與研究

摘 要：2008年中國重啟地方政府債券，將其重新帶入人們的視野。從中國地方政府債券的發(fā)展談起，介紹美國和日本的地方債券，進行相關經驗教訓的總結、比較與借鑒，針對性地提出中國發(fā)行地方政府債券的相關建議。

關鍵詞：地方政府債券；國際比較；美國；日本

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0118-02

一、地方政府債券概述

地方政府債券是指地方政府根據本地區(qū)經濟發(fā)展和資金需要狀況，以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證，簡稱“地方債券”或“地方債”。地方政府債券主要可以分為四種制度模式：制度約束模式、行政控制模式、市場約束模式和共同協商模式，其中，以美國、巴西、英國為代表的制度約束和以日本、法國為代表的行政控制模式最為成熟，而美國和日本的地方政府債券體系分別是分權制和集權程度較高國家的典型，研究意義較大。

二、美國市政債券

1.市政債券概述。美國地方政府債券又叫市政債券，1812年紐約州為了伊利運河建設發(fā)行債券宣告了市政債券的誕生，此后，市政債券在美國快速發(fā)展，目前市政債券已經成為了地方政府進行基礎設施建設融資的重要工具，其余額占GDP的比重基本上保持在15%～20%之間，約占美國全部債務的6%。

2.發(fā)行主體及其權限。美國是典型的聯邦制國家，財政體制實行聯邦、州和地方三級管理模式。其中，州是聯邦的成員而非地方政府，州以下的縣、市、鎮(zhèn)和特別行政區(qū)才是地方政府。美國的制度約束模式主要體現在三級政府之間存在著明確的事權和財權的劃分，是否發(fā)行市政債券完全由本級政府確定，也就是說，州及州以下地方政府發(fā)行市政債券并不需要上一級政府的批準或同意，而且美國的《證券法》也規(guī)定發(fā)行市政債券不需要報告和登記。

3.債券種類及其期限。美國的市政債券的基本類型是一般責任債券和收益?zhèn)Ｒ话阖熑蝹且园l(fā)行方的全部聲譽和信用為擔保并以政府財政稅收為支持的債券，而收益?zhèn)瘎t是與特定的項目或是特定的稅收相聯系，其還本付息來自于特定項目的收入。在相當長的時間里，州與地方政府債券大多數都是一般責任債券，20世紀50年代以后，收益?zhèn)_始大量出現，并于1980年首次超過了一般責任債券的規(guī)模。近年來，收益?zhèn)急确€(wěn)定在60%以上，以2008年數據來看，當年市政債券發(fā)行總量為3 864億美元，其中收益?zhèn)癁? 762億美元，占比71%。從期限上來看，市政債券主要為長期債券，1996—2007年，美國市政債券的平均期限從16.8年增長至20年，可見其債券期限之長。

4.市政債券運行管理。（1）舉債方式。市政債券的發(fā)行方式主要有公募和私募兩種，公募又分為競標承銷和協議承銷，通常一般責任債券是以公開競標方式發(fā)行，而收益?zhèn)瘎t較多地采用協議承銷方式發(fā)行。目前來看，在已經發(fā)行的公開競標方式中，84%為協議承銷公募方式，15%為競標承銷公募方式，而私募發(fā)行僅占1%。（2）資金用途。美國各州大多以法律形式明文規(guī)定，發(fā)行市政債券的州政府和地方政府必須保持經常性預算平衡，嚴令禁止州及州以下地方政府為彌補財政赤字而進行債務融資。市政債券募集資金主要用于道路、學校建設，供水供氣系統設施等公共資本和公益性項目的支出。

5.監(jiān)管與風險控制體系。美國作為地方政府債券的發(fā)源地，可以說是當今世界上地方債券發(fā)展最為成熟的國家，有著一整套完善的地方債券監(jiān)管與風險控制體系，其中較為大眾熟悉的是市政債券保險和信用評級制度。

市政債券保險始于20世紀70年代，由美國市政債券保險公司（AMBAC）發(fā)行了美國歷史上首例市政債券保險，這種保險是在債券發(fā)行人實際未支付債券本息時，由保險公司承擔償付義務，因此可以在一定程度上減輕市政債券發(fā)行中的信息不對稱，從而降低其違約風險。截至2008年，一級市場上大約50%的新發(fā)行的債券購買了保險公司的市政債券保險。

美國作為信用評級制度最發(fā)達的國家，在市政債券上，自然少不了評級機構的參與，如大眾熟知的穆迪、標準普爾和惠譽三大世界評級機構，幾乎每個市政債券在發(fā)行的時候，都會經過信用評級機構的評級，投資者可以根據各個債券的評級，選擇自己投資的對象。此外，美國政府對信用評級的監(jiān)管制度也是市政債券信用評級制度的重要組成部分。

三、日本地方政府債券

1.日本地方債券概述。日本的地方政府債務，最早可以追溯到明治初年。1879年，日本確立了“舉借地方政府債務必須通過議會決定”的原則，從此開始了地方政府舉借債務的歷程。20世紀90年代以來，日本中央政府不斷推出以擴大公共支出為主要內容的財政政策，地方政府債務余額節(jié)節(jié)攀升，地方財政面臨史無前例的債務壓力。2007財年，日本政府債務余額高達2萬億美元，躍居全球第二，僅次于美國。

2.發(fā)行主體及其權限。日本是一個單一制國家，中央政府獨自負責政策的制定和實施，一級政府下面是一都一道二府和四十三個縣，統稱47個都道府縣，為二級政府，三級由3 000多個市町村構成，都道府縣和市町村相當于中國的地方政府。日本對地方政府債務發(fā)行實行計劃管理，屬于行政控制模式。2006財年前，日本對各地方政府發(fā)行債券實行嚴格的審批制度。地方政府原則上不允許舉債，只有中央政府批準同意后才可舉債。從2006財年起，基于分權化改革，嚴格的審批制轉變?yōu)閰f商制。在協商制下，地方政府的財政狀況滿足一定的條件后可直接舉債，無需總務省批準，這一改革給予地方政府更多的選擇權，有利于更加順利、平穩(wěn)的舉債，增加地方政府的財政收入，鞏固地方財政的穩(wěn)健程度。

3.債券種類及其期限。日本地方政府債務主要有兩種形式：發(fā)行債券和借款。地方政府發(fā)行的債券包括地方公債和地方供應企業(yè)債兩種類型，地方公債是由地方政府直接發(fā)行的債券，主要用于地段開發(fā)、地方基礎設施建設、供應住宅建設、醫(yī)療教育等公益事業(yè)，地方供應企業(yè)債是由地方政府舉辦的供應企業(yè)發(fā)行、地方政府擔保的債券，主要用于下水道、自來水和交通設施建設等。從期限上來看，日本地方債券多為中長期債券，期限以十年以上為主。

4.地方債券運行管理。（1）舉債方式。日本地方政府發(fā)行債券有公募和私募兩種形式，公募是指通過債券市場募集資金；私募是指地方政府直接向有關機構發(fā)行債券募集資金。目前日本地方政府債券中，公募債與私募債的比例大致相等。（2）資金用途。債券募集資金的使用，日本《地方公債法》有明文規(guī)定，該法案第5條指出“地方政府的財政支出必須以地方政府債務以外的收入作為財源”以平衡預算；同時，法律又規(guī)定地方政府債務收入作為特別的財政收入，某些支出允許以地方政府債券作為財源，這意味著地方政府債務只能用于資本性支出等特定用途。

5.監(jiān)管與風險控制體系。在日本，中央政府不允許地方政府破產，憲法規(guī)定，即使地方政府的財務狀況出現嚴重惡化也仍然需要償付債務。為此，日本當局在地方政府債券管理方面也制定了一整套體系來監(jiān)管與控制地方債務，如設定赤字率、償債率、債務負擔率等標準衡量地方政府的債務情況，規(guī)定地方政府每年必須按照債務余額的1/3提取償債準備金以對應不防之需等等。

四、國際經驗的比較與借鑒

1.健全的法律法規(guī)制度。從美國與日本地方政府債券的發(fā)展來看，無一不有健全的法律制度以及相關的法規(guī)條文，如美國的《證券法》、《美國破產法典》，日本的《地方公債法》等，完備的法律體制，做到有法可依、有章可循，是指導并保證地方政府債券平穩(wěn)、健康運行的基本保障。中國現行《預算法》規(guī)定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。因此，我們可以對《預算法》進行適當的修改，賦予地方政府適度舉債的權利。

2.明確的政府權責。無論是制度約束模式的美國，還是行政控制模式的日本，均有明確的財權與事權的劃分、明確的發(fā)債主體。美國聯邦、州、地方三級政府之間權責明確，地方政府發(fā)債完全自主決定，無需向上一級政府進行申請或者登記，而即使是行政控制模式下，日本在2006年分權改革之后，滿足一定財政條件的地方政府可直接舉債，無需總務省批準。中國當前市場經濟體制尚不成熟，金融市場尚不完善，直接像美國一樣用制度約束模式來管理地方政府債券的條件還不具備，可以結合日本的經驗，先實行中央政府的審批制，再向協商制轉變，最終完成市場化；在發(fā)債主體上，從省級政府開始逐步放開地方的自主權，依照各方面的進展情況及時調整，最后過渡到市級政府自主發(fā)債。這樣逐步放開不至于使中央一下子失去對全局的控制，又能逐步地進行市場化改革，比較適合中國的國情。

3.合理的債券體系設計。美國市政債券分為一般責任債券與收益?zhèn)罢咭哉斦愂兆鳛橹С郑笳叩倪€本付息來自于特定項目的收入；類似地，日本地方債券分為地方公債和地方供應企業(yè)債兩種類型。兩國針對投資者不同的風險偏好，均采用兩類債券并行的策略，豐富了投資品種。對于政府債券發(fā)行所籌集的資金，美國和日本均規(guī)定必須“專款專用”，如美國的一般責任債券取得的資金只能用于資本性的市政設施建設支出，收益?zhèn)荒苡糜谔囟ǖ墓こ添椖浚谕晟浦袊胤絺瘯r，這些都是值得借鑒和學習的。

4.完整的風險控制與監(jiān)管體系。在必要的法律法規(guī)之外，相關配套的風險控制體系與監(jiān)管同樣必不可少，從各國對于地方政府債券的發(fā)行與管理來看，較為成熟和市場化的美國市政債券有標準化的評級制度和債券保險制度，在單一制的日本政府債券市場上，有嚴格的指標管理。

中國2009—2011年財政部每年代發(fā)2 000億元的地方債券，實行的是總量控制，如果向地方自主發(fā)債過渡，中央政府可以考慮根據不同省市地區(qū)的經濟狀況、財政情況以及相關項目的輕重緩急進行年度的規(guī)模數額控制，制定完善的風險預警制度，需要及時對地方債務情況進行跟蹤和監(jiān)測，如若發(fā)現債務狀況出現異常，應迅速停止新債的發(fā)行，并系統地對原有債務進行匯總分析，制定出解決方案。同時，應該逐步建立起符合中國實際情況的債券保險制度與評級制度。

[責任編輯 吳明宇]