完善中國警察權監(jiān)督與控制的若干思考

摘 要：警察權有著治安權與刑事權的二元劃分，這兩種性質的權力由不同的法律進行規(guī)范和調整。中國公安機關不僅擁有強大的行政權和刑事權，而且在運行中把這兩類性質不同的警察權力分配至同一警察部門，不利于公民權利的保護?？梢酝ㄟ^確立警察權行使的原則、分權制衡警察權運行和確立對警察權的司法審查制度等途徑來完善警察權的監(jiān)督與控制。

關鍵詞：警察權；監(jiān)督；控制

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0190-02

一、警察權的內(nèi)涵與性質

廣義上的警察權是指國家設立、訓練、調配、指揮以及監(jiān)督警察機關（構）、警察力量和警務工作的權力；狹義上的警察權則是指一定的警察機關（構）和警察人員依法從事警務工作的權力。由此可見：第一，警察權屬于國家，不論是廣義還是狹義的警察權，都是國家意志的體現(xiàn)；第二，警察權的行使代表著國家意志，并且必須依法行使[1]。

理論界通常認為警察權兼具行政權和司法權性質?！艾F(xiàn)在的公安機關實際上具有治安管理和刑事案件偵查的雙重職能。治安管理基本上是一種行政職能，而刑事案件偵查是一種司法職能。公安機關也就集行政職能、司法職能于一身?！盵2]

有的學者認為警察權不僅具有行政性和司法性，同時還具有政治性和軍事性。警察權的政治性不僅在于警察權的國家權力屬性，更應強調其政治統(tǒng)治性。警察權是國家權力，國家權力即政治權力，因此，警察權具有政治性。軍事性是警察權作為國家特殊強制性權力的最終保障。“軍事性”在此表明其武裝的合法性[3]。

二、中國警察權監(jiān)督體制缺陷的分析

1.警察權的配置立法不足。中國現(xiàn)行《人民警察法》對警察機構的組織形式作了詳細的描述，而對如何配置警察權缺乏明確的規(guī)定，關于公安機關警察的權力界限，由于與職責混在一起，也顯得不夠清晰[4]。

2.警察權的類型劃分模糊不清。受警察權性質和范圍認識的局限性，使得對于警察權的類型劃分非常簡單，一般只將警察權分為行政權和刑事權，再細一點的把緊急狀態(tài)處置權單獨分割出來，沒能從理論深度和學術高度進行分析和探討。

3.不同性質的警察權力混合配置。警察權有著治安權與刑事權的二元劃分，這兩種性質的權力由不同的法律進行規(guī)范和調整，西方嚴格將其交付不同執(zhí)法單位實施，中國在現(xiàn)實中把這兩類性質不同的警察權力分配至同一警察部門，出現(xiàn)權力混合。一些警察行政部門被同時賦予了刑事權力，執(zhí)法中出現(xiàn)治安行政問題用刑事手段解決或者用警察行政手段代替刑事權力而難以監(jiān)督和控制。

4.警察權過于集中而強大。公安機關擁有極為強大的行政和刑事處分權。在治安行政領域，對行政拘留、收容教育、勞動教養(yǎng)等一系列的人身權利的行政強制手段，都是由公安機關自行作出決定并予以執(zhí)行。公安機關查處行政案件時，實際同時擁有調查權、處罰權和執(zhí)行權。在刑事偵查領域，除逮捕以外其他刑事強制措施都是由公安機關自行決定和執(zhí)行，對于搜查、扣押、通緝等涉及個人財產(chǎn)、隱私、自由等權益的強制性偵查行為，公安機關有權直接發(fā)布決定并直接執(zhí)行，對于拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、刑事拘留等強制措施，公安機關在偵查中有權自行發(fā)布許可令狀，自行執(zhí)行 [5]。

三、完善中國警察權監(jiān)督與控制的措施與途徑

（一）確立警察權行使的原則性規(guī)定

社會治安問題十分復雜，警察在執(zhí)法過程中可能經(jīng)常遇到多種價值取向并存而又難以取舍的情況，當沖突時，必須平衡法律的兩大價值：秩序和正義，對警察權行使的量與度，應當遵循一定的原則：

1.法定原則。警察權作為一項十分重要的國家政治權力，它的來源和基礎必須由國家憲法和其他基本法律作出相關規(guī)定，基于法無授權即禁止的思想，無論是現(xiàn)代的行政法還是刑事訴訟法，都要對警察權力作出明確的規(guī)定，即授予警察明確的行政權和刑事偵查權等一系列權力，警察應當享有的權力必須由法律授予。

2.公共原則。警察是公共秩序和公共安全的維護者，警察權合法性的基礎便是由此派生的公共性，只有出于公共需要，才能行使警察權，警察權的行使必須緊緊圍繞這一根本主旨進行，否則將違背警察權設置的初衷。公共原則要求警察對于私人領域不得隨意介入和干涉，在實際執(zhí)法中派生出三種具體情景，即不干涉民事、不可侵犯私人住所以及不可侵犯私人生活。

3.責任原則。責任原則是指警察機關及其人民警察在需要警察權介入時要積極主動并對自己的行為承擔責任。根據(jù)中國法律對公安機關的規(guī)定，人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或出于其他危難情形，應立即救助。即使是在非工作時間，遇有屬于警察職責職能的緊急情況，應當履行其職責。對公民的報警案件，應當及時查處。

4.比例原則。比例原則在對警察權的制約主要體現(xiàn)在公安機關及其人民警察在執(zhí)法中應兼顧警務目標的實現(xiàn)和保護相對人的權益，警察功能僅止于維持公共秩序必要的最低限度，同時使伴隨的不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使二者處于適度的比例。武器和器械是人民警察執(zhí)法中常采用的裝備，在使用時應當以制止違法犯罪為限度，盡量減少人員的傷亡及財產(chǎn)的損失為原則。

5.程序原則。公正合理的程序是法治現(xiàn)代化的基石，是人治和法治的分水嶺，是防止權力濫用的屏障。各國警察實踐表明，由于警察自由裁量權的大量存在，僅僅依靠警察實體法難以控制警察權的濫用，程序從本質上講是對權力的一種制約方式，警察權行使的主動性和擴張性極易造成對公民權利的限制，更需要程序制約。

（二）通過分權制衡警察權運行

自改革開放以來，中國的社會轉型作為傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的結構性變動，至今尚在進行中，其內(nèi)容涉及到經(jīng)濟、社會、政治領域的各個方面，應該講社會轉型是一個整體性發(fā)展，也是一種特殊的結構性變動。在社會轉型時期最大的挑戰(zhàn)是治安秩序的不穩(wěn)定。中國轉型時期出現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展與犯罪同時增長的現(xiàn)象，一個很重要的原因就是由于后發(fā)型的現(xiàn)代化國家在發(fā)展的初期由于社會轉型和加速發(fā)展而出現(xiàn)混亂局面。社會轉型過程中的社會分化與社會整合的矛盾產(chǎn)生不穩(wěn)定性。

在社會轉型時期，社會的發(fā)展格外需要社會控制的作用。因為社會主體在社會轉型時期的利益會發(fā)生很大的變化和激烈的沖突，如果社會不及時進行控制，社會秩序很難實現(xiàn)轉型，新的社會秩序就不能及時誕生，社會就會失序。社會治安秩序的控制主體是警察，增加社會的控制能力的本質是增加警察權力。警察權力是否應當擴張的理論基礎在于其存在的價值是否得到實現(xiàn)：如果警察權力不夠大不足以打擊犯罪和維護社會治安，社會設置警察的目的不能實現(xiàn)，那么就應當擴張警察權力；反之，如果矯正過正，警察享有超出自己職責的權力，社會將受到來自警察的威脅，那么警察擴張將失去理論的基礎[6]。

但是，警察權包括治安管理權、戶政管理權、道路交通管理權、出入境管理權、消防監(jiān)督權、刑事偵查和強制權和刑罰執(zhí)行權，涉及社會生活各個方面。隨著社會主義市場經(jīng)濟的完善，市民社會的成長，國家權力必然受到公民權利的制約，不再是國家對個人單向度的限制關系，而是雙方良性的互動關系。在這種情況下必須實現(xiàn)警察權與公民權的平衡。即在總量上整體增加警察權力的同時，對通過分散警察權行使的途徑進行必要的限制，即由一個機關壟斷行使的警察權改變?yōu)橛啥鄠€機關分散行使的警察權，并且警察非核心的權力也可以社會化。首先，行政警察與刑事警察應當分立，行政警察內(nèi)部還可以根據(jù)職責進一步分立，戶政管理權和出入境管理權可以剝離公安機關。通過適當?shù)姆謾啵梢允箼嗔χg到一種制衡的效果。

（三）確立對警察權的司法審查制度

現(xiàn)代社會的憲政精神要求警察權應當受到司法權的控制，西方許多發(fā)達國家和地區(qū)的憲法文件都對此作出了明確規(guī)定。從某種意義上說，警察所扮演的是主動的追訴者角色，不能由警察自身對限制、剝奪公民權利的行為是否合法進行判斷，而只能由超然、中立的司法權作最終的裁決。

在英國，除了法定緊急情況下的無證搜查、無證逮捕外，警察進行搜查或者逮捕時，必須向治安法官提出書面申請以獲取治安法官簽發(fā)的授權令狀。在美國，逮捕令和搜查令的簽發(fā)也是由治安法官掌控。在德國，警察對電訊往來進行監(jiān)控錄制以及扣押信件、郵件等，必須得到法官的允許。在法國，搜查、扣押物品和文件、截留電訊及簽發(fā)傳喚通知書、拘傳通知書、拘留證、逮捕證由預審法官決定[7]。

根據(jù)中國已經(jīng)加入的《公民權利與政治權利國際公約》，法院應該對公安機關剝奪人身自由措施擁有審查權。根據(jù)司法最終裁決原則，所有涉及個人自由、財產(chǎn)、隱私甚至生命的事項，不論是屬于程序性的還是實體性的，都必須由司法機關通過親自聽審或者聆訊作出裁判。

為此，中國需要確立一系列的司法審查機制，對限制或剝奪人身自由的處罰或強制建立法院的事先審查和批準制度，并逐步擴大審查范圍。特別是對爭議很大的勞動教養(yǎng)權，必須納入司法權之中，使公安機關由決定機關變成申請機關，最終由法院裁決。對于刑事偵查領域中刑事拘留、搜查、扣押、取保候審、監(jiān)視居住、竊聽等限制個人財產(chǎn)、人身自由等基本人權的措施，貫徹司法令狀主義，由公安機關自行決定變?yōu)橛煞ü倭顮钪髁x，使其納入司法權控制之中 [8]。

參考文獻：

[1] 李健和.論中國警察權力的屬性和類別——警察權力專題研究之二[J].中國人民公安大學學報：社會科學版，2007，（4）.

[2] 陳興良.法治的使命[M].北京：法律出版社，2001：12.

[3] 李健和.論中國警察權力的屬性和類別——警察權力專題研究之一[J].中國人民公安大學學報：社會科學版，2007，（3）.

[4] 李忠信.人民警察法若干問題研究[M].北京：群眾出版社，1998.

[5] 韓成軍.從人權保護視角談人民警察權[J].鐵道警官高等?？茖W校學報，2007，（2）.

[6] 張弘，趙倩.警察權擴張的理性分析[J].當代法學，2006，（6）.

[7] 陳衛(wèi)東，石獻智.警察權的配置原則及其控制[J].山東公安專科學校學報，2003，（5）.

[8] 許韜.建構中國警察權的若干思考[J].浙江公安高等?？茖W校學報《公安學刊》，2003，（6）.

[責任編輯 安世友]