破除城鄉(xiāng)戶籍壁壘是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的內(nèi)在要求

摘 要：二元戶籍制度，是隔離城鄉(xiāng)社會的制度約束，嚴重影響了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展必須破除城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘。戶籍制度改革是公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)一體化供給的內(nèi)在要求；戶籍制度改革是城鄉(xiāng)勞動力等資源要素流動的內(nèi)在要求；戶籍制度改革是彰顯農(nóng)村居民公民權(quán)利的內(nèi)在要求；戶籍制度改革是加速城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求；戶籍制度改革是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展消除體制性障礙的內(nèi)在要求。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元；戶籍壁壘；內(nèi)在要求

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0224-03

二元戶籍制度，是隔離城鄉(xiāng)社會的制度約束，嚴重影響了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進程。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制，把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求我們堅決打破城鄉(xiāng)分治的體制，拆除城鄉(xiāng)分隔的藩籬，形成城鄉(xiāng)平等對待、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指導、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度環(huán)境。在逐漸打破城鄉(xiāng)空間上隔閡的同時，消除農(nóng)民和市民身份上的鴻溝。

一、戶籍制度改革是公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)一體化供給的內(nèi)在要求

戶籍制度改革不只是變革登記形式，改革的實質(zhì)和難點也并非來自戶籍制度本身，而是附加在戶口上的各種利益，隱藏于戶籍制度背后的各種制度，戶籍制度只是表征。戶籍制度改革會遇到很大挑戰(zhàn)，遭遇巨大阻力，短時間內(nèi)供給環(huán)境會更加困難，但不改肯定是沒有出路的。

首先，戶籍制度改革可以為提高城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給效率提供可能。打破二元戶籍壁壘，會帶來城鄉(xiāng)居民的自由流動，進而可以“用腳投票”來表達自身對公共產(chǎn)品的需求偏好，進而在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給主體之間引入競爭，有效地促進供給效率的提高。

其次，戶籍制度改革勢必會推動城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的一體化。深化戶籍制度改革的關(guān)鍵，在于加快剝離附著在戶口上的各種利益，讓捆綁在戶籍上的戶口利益和社會福利脫鉤，同時推進與戶籍相關(guān)聯(lián)的教育制度、醫(yī)療制度、社會保障制度和財政制度等一系列的改革，因為這些利益與制度在本質(zhì)上都屬于公共產(chǎn)品。也就是說，將戶籍背后的公共產(chǎn)品剝離出來，逐步實行城鄉(xiāng)一體化供給，這是深化戶籍制度改革的重要目標任務，也是目前許多專家建議、一些地區(qū)傾向的改革思路。

二、戶籍制度改革是城鄉(xiāng)勞動力等資源要素流動的內(nèi)在要求

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是要把城市和農(nóng)村連接起來，把城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會作為一個統(tǒng)一的系統(tǒng)來對待，使資源、資金、技術(shù)、勞動力在城鄉(xiāng)之間、在產(chǎn)業(yè)之間有序流動和優(yōu)化配置，實現(xiàn)資源共享，市場共用，優(yōu)勢互補，平衡發(fā)展，配套協(xié)調(diào)，共同發(fā)展。

現(xiàn)代經(jīng)濟學一向強調(diào)資源的最優(yōu)配置要以勞動、土地、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素的自由流動為前提。國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展的歷史也表明，生產(chǎn)要素在部門內(nèi)部和部門之間流動是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，通向財富增長的必由之路，因為生產(chǎn)要素由效率低的部門向效率高的部門流動，使生產(chǎn)要素在部門間實現(xiàn)優(yōu)化配置，城市化、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)升級就是生產(chǎn)要素流動的過程，社會財富的增長也是生產(chǎn)要素動態(tài)優(yōu)化配置的結(jié)果。所以，生產(chǎn)要素自由流動，是實現(xiàn)公平的必要條件，也是資源最優(yōu)配置的必要條件。二元戶籍制度使生產(chǎn)要素流動存在過多約束，資源配置扭曲，既影響了效率也妨礙了公平。一是資本要素市場自由流動遠遠不夠充分，與市場經(jīng)濟充分發(fā)展不相適應；二是影響經(jīng)濟發(fā)展效率，還會產(chǎn)生將公平與效率對立起來的觀點；三是城鄉(xiāng)分割的勞動力市場必然缺乏競爭機制；四是要素稟賦的差異性、要素所有者身份的差異性，是要素自由流動的障礙，是城鄉(xiāng)差距的始作俑者；五是城鄉(xiāng)二元戶籍制度的特征，就是將農(nóng)業(yè)剩余勞動力與農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品分開，以剪刀差的方式促使農(nóng)業(yè)部門的資本和產(chǎn)品剩余向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，提供長期支持，而農(nóng)業(yè)剩余勞動力則被束縛在有限的的土地和區(qū)域內(nèi)不能夠自由流動，造成工業(yè)和農(nóng)業(yè)的回報率存在巨大反差。城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、學習、創(chuàng)業(yè)機會和福利等方面存在巨大落差，造成實質(zhì)上的歧視性待遇。

稅收和轉(zhuǎn)移支付也能在一定程度上調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)差距，但依靠稅收和轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)差距，不能替代要素自由流動帶來的效率。關(guān)鍵是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不附帶歧視性條件的全國生產(chǎn)要素市場，讓農(nóng)村剩余勞動力資源在全國統(tǒng)一市場中得到合理配置。通過資本積累促進農(nóng)村勞動力流向工業(yè)部門，是推動經(jīng)濟發(fā)展和消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的動力。

戶籍制度改革的終極目標就是打破城鄉(xiāng)分割的二元戶籍結(jié)構(gòu)，建立全國統(tǒng)一的可以自由遷徙的一元戶籍制度，實現(xiàn)公民在居住地可以合法享受與當?shù)卦瓚艏用裢鹊拇觯缱》俊⒕蜆I(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等。一是要弱化指令性配置，改善生產(chǎn)要素市場發(fā)育程度遠遠低于產(chǎn)品市場發(fā)育程度的局面；二是要建立統(tǒng)一的勞動力市場，消除把城鄉(xiāng)居民就業(yè)市場分割為體制內(nèi)和體制外勞動力市場的人為因素；形成城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，以調(diào)整城鄉(xiāng)人口比重，優(yōu)化城鄉(xiāng)人口布局結(jié)構(gòu)，使人口所占比重與就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步協(xié)調(diào)，將農(nóng)民就業(yè)問題納入整個社會的就業(yè)體系，取消一切因于戶籍制度的就業(yè)歧視性政策。作為重要的生產(chǎn)要素，要讓農(nóng)村勞動力自由流動，在市場上尋找其價值地位，獲得同樣的市場機會，并帶動土地也獲得與城市相同的資本化機會；三是要統(tǒng)籌制定城鄉(xiāng)各類社會保障政策和標準，逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，是城鄉(xiāng)具有勞動力修復的同等條件；四是促進城鄉(xiāng)勞動力教育培訓的均衡發(fā)展，賦予城鄉(xiāng)勞動力自由流動的平等機會。

既然城鄉(xiāng)門檻取消了，則意味著城鄉(xiāng)包括勞動力資源在內(nèi)的要素可以雙向自由流動，隨之而來的問題是，在解決農(nóng)民進城難題的同時，市民下鄉(xiāng)也成為可能，農(nóng)村公共產(chǎn)品，如耕地、宅基地的分配、權(quán)屬將如何安排設計，會否動搖土地承包經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)，等等，也是新條件下的深層次問題。

三、戶籍制度改革是彰顯農(nóng)村居民公民權(quán)利的內(nèi)在要求

在法律原則上，遷徙自由是人的基本自由、基本權(quán)利，不應受歧視。保障公民的基本權(quán)利是憲法永恒的主題。

改革開放以來，公民的權(quán)利意識覺醒和自覺意識不斷增長，農(nóng)民由權(quán)利客體轉(zhuǎn)向權(quán)利主體的需求增強，甚至可以說保障農(nóng)民權(quán)利成為保障農(nóng)民物質(zhì)利益的前提。在西方的理論中，權(quán)利具有正義、正當、平等、公平、資格之意。也就是說，作為合法公民，應當平等地享有主張權(quán)利和利益訴求的自由，公平地獲得利益保障的資格。取得更多與自己經(jīng)濟利益相對應的政治權(quán)利，進而改變自身的社會地位。盧梭的《社會契約論》言必稱“天賦人權(quán)”，將生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等公民權(quán)利定位于自然權(quán)利，既不能轉(zhuǎn)讓，也不能剝奪。所謂自然權(quán)利是先于憲法和政府而存在，而不是政府賜予，憲法和政府必須尊重和保障天賦之公民權(quán)利。在現(xiàn)代社會，“天賦”的路徑就是制度設計。

城鄉(xiāng)公平發(fā)展視域下的農(nóng)民權(quán)利，主要是指依照社會生活普遍標準享有經(jīng)濟福利、分享社會發(fā)展成果、擁有文明生活的權(quán)利。這包括生命權(quán)、健康權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、需求表達和遷徙自由權(quán)利等。

二元戶籍制度已成為農(nóng)民平等權(quán)利實現(xiàn)的巨大障礙。一是外出的農(nóng)民因不具有居住地的戶口難以參加當?shù)氐纳鐣卫砘顒樱狈Ρ匾恼卧捳Z權(quán)；二是由于外出人員長期離開農(nóng)村生產(chǎn)生活，確實難以有效參與戶籍所在地的社會治理，導致農(nóng)民工歸屬感和認同感缺失。遷徙自由是比較基礎性的自由權(quán)利，限制遷徙自由引發(fā)的社會問題通過恢復遷徙自由來解決是順理成章的事情，但鑒于長期積累的問題已經(jīng)比較復雜，加之面對的新情況新問題，戶籍制度改革已遠遠不止于遷徙自由那么簡單。人口流動性的增強對政府的職能提出了更高的要求，敦促政府不斷地完善自身服務職能，由以往簡單的管治型轉(zhuǎn)向服務型。地方政府必須針對上述問題展開探索，如完善流動人口管理的相關(guān)法規(guī)體系、建立流動黨組織、成立流動人口服務站、實行流動人口自我管理、建設流動人口信息化平臺等等，重視進城農(nóng)民意愿的表達和利益保護，提升自身對農(nóng)民利益做出及時有效回應的能力。

從另一個層面講，公民要求政府在配置資源、保障公平收益權(quán)等方面積極作為，其本身也是一種權(quán)利，以制度保障農(nóng)民的公民權(quán)利是政府的責任，通過提供制度資源等公共產(chǎn)品，維護和擴展個人選擇的可能和能力，實現(xiàn)遷徙和居住的選擇自由。對此，政府不得消極無為，必須積極實現(xiàn)并加以保障。2004年中央以文件的形式提出，必須保障進城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益。

四、戶籍制度改革是加速城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求

一個國家經(jīng)濟長期發(fā)展和增長，離不開產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型，包括從農(nóng)業(yè)到工業(yè)，進而到服務業(yè)的升級和轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型過程涉及到城市化。

其一，隨著工業(yè)化的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動，人口逐步地由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域向新興的二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，隨著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的人口比重得以下降，農(nóng)業(yè)部門的人地矛盾有效緩解，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率逐步提高。新產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和人口的遷徙過程就是城市化的過程，也是工業(yè)化和人口遷徙的一般規(guī)律。近現(xiàn)代工業(yè)向具有區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)聚集，形成城市，并依靠資本積累不斷吸納農(nóng)村勞動力，從而推進工業(yè)化和城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展，并帶動農(nóng)業(yè)與農(nóng)村自身的現(xiàn)代化。二元戶籍制度已經(jīng)成為這一過程的主要障礙。

其二，在中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動代之以政府的計劃調(diào)撥和交換，這不僅僅限制了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間、農(nóng)業(yè)內(nèi)部的自由流動，而且人為放緩了城市化的進程。然而，只有農(nóng)村剩余勞動力在城鎮(zhèn)有就業(yè)崗位并取得市民待遇，才可以說實現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不是農(nóng)民自己的事和農(nóng)民的選擇偏好，它關(guān)系到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。從農(nóng)民工到市民的轉(zhuǎn)變過程，其實是國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級過程，中國經(jīng)濟下一輪增長的主要動力來源于內(nèi)需，內(nèi)需的擴大有賴于解放農(nóng)村剩余勞動力。

其三，伴隨大規(guī)模國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及中國經(jīng)濟高速增長和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，必然帶來大規(guī)模區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的勞動力轉(zhuǎn)移。要適應產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級的需要，就要抓緊機遇，釋放戶籍制度對勞動力轉(zhuǎn)移構(gòu)成的重要約束，以保證勞動力供給數(shù)量的穩(wěn)定和質(zhì)量的提高。

其四，遷徙自由是市場經(jīng)濟充分發(fā)展的前提條件。市場經(jīng)濟最主要的機制就是通過市場自身對資源進行配置。在市場經(jīng)濟條件下，勞動力是最重要的社會資源之一。市場經(jīng)濟發(fā)展，要求實現(xiàn)人才的自由流動和勞動力資源的優(yōu)化配置，只有這樣才能為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供必要的生產(chǎn)能力和智力支持。勞動力資源的優(yōu)化配置自然要求充分的遷徙自由。

目前，影響農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的因素主要有兩點，一是農(nóng)民作為理性“經(jīng)濟人”，按照效用最大化原則來決定自己鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的行為；二是戶籍制度限制了農(nóng)村勞動力潛在的轉(zhuǎn)移行為，成為勞動力流動的制度性障礙，一方面造成農(nóng)村剩余勞動力過剩供給，另一方面制度性因素又阻礙了城鄉(xiāng)勞動力市場的一體化。

誠然，城鎮(zhèn)化必須遵循其自身發(fā)展的規(guī)律，不能急功近利、急于求成，也不能拔苗助長、一蹴而就。在二元戶籍制度退出歷史舞臺之前，不妨先探索建立居住地戶籍管理制度，然后再進一步統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工權(quán)益、城鎮(zhèn)化進程和城市承載能力等因素，放寬中小城市落戶條件，讓已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不是簡單地提高城市化率，變農(nóng)民為市民的過程，而是城鄉(xiāng)兩個經(jīng)濟實體優(yōu)勢互補、共同發(fā)展、良性互動。經(jīng)濟發(fā)展的過程本身就是農(nóng)村剩余勞動力被不斷增加的資本吸收的過程。

五、戶籍制度改革是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展消除體制性障礙的內(nèi)在要求

二元戶籍制度屢遭詬病的根本原因在于因戶口性質(zhì)不同而導致的公民福利待遇上的不平等。身份定格功能是二元戶籍制度與一元戶籍制度的根本區(qū)別，二元戶籍制度劃分了居民等級身份和居民空間身份，不同戶籍身份的居民享受差別化利益待遇，一經(jīng)界定則很難改變。

改革戶籍制度，首要是改革與戶籍制度綁定的福利與社會保障制度，縮小戶口利益差異。只有從體制改革、制度建設著手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，才能從全局上、根本上突破城鄉(xiāng)分割的體制和結(jié)構(gòu)。也只有在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上取得重大突破，才能給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力和活力，加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，形成城鄉(xiāng)良性互動、共同發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。只有堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局，實現(xiàn)真正的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，就必須從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在發(fā)展的基礎上兼顧各方利益關(guān)系，正確處理各種社會矛盾，保障社會公平正義，促進社會和諧發(fā)展。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從制度上構(gòu)筑城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，才能強化農(nóng)業(yè)基礎地位，加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，促進農(nóng)民持續(xù)增收，推動農(nóng)村全面進步，才能確保2020年全面建成惠及十幾億人口的小康社會。

從戶籍制度改革與城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的密切關(guān)系看，通過城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的一體化供給來促進戶籍制度改革，可以有效降低戶籍制度改革的成本。同時，在頂層設計上，摒棄“二元態(tài)度”比破除二元戶籍制度更為迫切。

[責任編輯 王曉燕]