試論中國環境保護的現狀及對策建議

摘 要：中國的環境污染問題迫在眉睫且人人關注，但在當前建設法治社會的進程中，環境保護法律顯然沒有發揮出應有的作用。主要問題在于立法相對滯后，可操作性不強；司法難以展開，沒有確立與環境訴訟相對應的權利；環境執法不嚴，缺乏有效的監督機制。針對這些主要問題提出的幾點司法建議，希望能使法律在環境保護事業中真正有所作為。

關鍵詞：環境保護；現狀；建議

中圖分類號：F124.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0261-02

一、環境之患

中國環保事業起步于20世紀70年代。盡管四十年間有關環境保護的法律法規頻頻出臺，但依然沒有遏制住環境不斷惡化的趨勢。環境污染從看不見到看得見、從政府關注到人人自危，已經成為與每個人息息相關的生存大事。

1.霧霾加劇。城市中的灰霾天氣逐年加重。據統計，2011年，在325個地級以上城市中，空氣質量超標城市比例為11%。從2013年初開始，京津冀等北方地區日復一日地被霧霾籠罩，相關部門在空氣中檢測出的PM2.5（PM2.5是指大氣中直徑小于或等于2.5 m的顆粒物，也稱為可入肺顆粒物），經科學數據證明，將在很大程度上導致肺癌、哮喘等疾病患者成倍增長。

2.水體污染。一些地區地表水水質污染較重，湖泊富營養化問題十分突出，地下水超采和污染問題凸顯。部分地區飲用水水源地水質安全受到威脅。

3.土壤污染。在十一屆全國人大常委會關于環境問題的專題講座中，環境保護部原總工程師、中國環境科學學會副理事長楊朝飛指出：中國遭受重金屬污染的耕地已達5億畝，污水灌溉污染的耕地達3 250萬畝，固體廢棄物堆存和毀田200萬畝，合計約占總耕地面積的1/5，由土壤污染派生的食品、蔬菜安全問題日益嚴重。

除此而外，重金屬、危險廢物、危險化學品和持久性有機污染物污染問題、生態系統的退化問題、噪音污染投訴逐年上升的問題以及由環境風險引發的突發問題，時刻威脅著人們的生活甚至生存。

二、環境污染問題凸顯的法律不能

1.環境立法落后。中國自1979年制定《環境保護法（試行）》，開始了環境保護立法的進程，到現階段已制定環境保護法律10件、資源保護法律20件。此外，刑法、侵權責任法也設立專門章節，分別規定了“破壞環境資源保護罪”和“環境污染責任”。但《環境保護法》過于原則、籠統，雖不是基本法但頗具基本法的特點，應用性不強；而隨著科技與經濟的快速發展，散見于各種實體法中的法條也表現出其立法的相對滯后性，加之內容分散、難于梳理，客觀上阻礙了環境污染的救濟途徑。

在程序立法方面，國務院2005年12月通過的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出“推動環境公益訴訟”。理論界多年來一直呼吁借鑒域外立法經驗，建立公益訴訟制度，通過社會管理創新，提高公共利益司法保護力度 [1]。雖然對環境公益訴訟的呼聲甚高，也勢在必行，但現階段因法律欠缺仍然把許多需要通過環境訴訟維權的群眾擋在了法律的門外。

2.環境司法難以開展。中國的憲法中至今沒有確立環境權，筆者認為這是中國立法上的一大欠缺。公益訴訟有待進一步健全與完善，原告主體資格需要進一步放寬，在現有的法律條件下大量的環境侵權糾紛很難進入司法程序，即使勉強進入司法程序也會因缺少法律依據支持而難以勝訴。甘肅省徽縣某有色金屬冶煉公司因違規生產，嚴重污染了當地環境，更為直接、惡劣的結果是造成水陽鄉大量群眾血鉛超標，其中水陽鄉新寺村共有368人血鉛含量超標，其中包括多名兒童，環境中的鉛污染對人體健康造成了嚴重威脅。而造成如此惡果的違法排污企業，在相當長的一段時間之后，借助媒體的力量才受到處理，由此可以看出百姓維護環境權益之難、法院“巧婦難為無米之炊”的尷尬。正如中國著名學者呂忠梅所指出：如果不實現公民環境權的私法化，則仍然無法解決公民在傳統民法原則下不得對與己無關的財產主張權利的問題，公民的環境權益仍然無法得到救濟 [2]。

3.環境執法不嚴。當前條件下，中國的環境執法主要依靠行政手段，實行管理權和專項監督權相結合、管理權與處罰權相分離的原則。所謂管理權和專項監督權相結合，即由各級環保部門在各自的轄區范圍內依法對環境保護工作實施統一監管，而各級人民政府的其他職能部門如農、林、牧、水和工業部門等實施專項監督。管理權與處罰權相分離則主要是指對于市區“三產”的監管，環保部門有管理權而城管部門有處罰權。各部門因權限交叉而發生利益沖突、互相扯皮的現象時有發生。此外，環境監管體系中的責罰較為寬泛，執法人員主觀操作的空間較大，加之地方上人情因素濃重，因此極易發生執法不公現象，降低環境執法的效率。再者，由于地方政府的不良政績觀，片面強調經濟增長而忽視環境保護，使本就難以順暢開展的環境保護工作更加雪上加霜。

綜合以上三點可以看出，從立法、司法到執法，中國的環境保護工作實質上，可以說，是和法律脫節的。此種說法乍看上去使人難以接受，從20世紀70年代就開始發展的環境法律建設工作何遭如此質疑？筆者認為，從法律的層面沒有喚起群眾的環境保護意識是其中的根本原因，而目前各國環境法普遍采用的一項基本原則就是公眾參與原則。綜觀因環境污染導致糾紛的個案，大都是不良后果出現后激起民憤才使該事件得以重視，而個案的解決又僅止于個案，并沒有引起整個社會的民眾對環境保護及可持續發展的反思。這一方面是因為中國一度彌漫的“人定勝天”的思想，導致人們為了得到眼前利益而對自然的無限輕視和無度消耗；另一方面，當我們真正認識到人需要與自然和諧相處時，如上文所提及，法律只給我們打造了一副框架，而框架中的內容卻令我們無所適從。而在法律之外，才是環境保護的真正實施途徑——行政手段，但行政行為由于缺乏有效的監督和懲罰機制，已顯現出諸多弊端，難以單獨承擔環境保護的使命。由此，群眾的環保意識根本難以被喚起，即使有此心也會因實踐中的困難重重而被消磨殆盡。

三、關于法律真正介入環境保護的幾點建議

1.首先且重要的一點是從立法上確立環境權。中國《憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！彪m然憲法賦予了全民對自然資源的所有權，也對破壞自然資源作了一定限制，但是卻沒有明確規定公民應當享有環境權。公民享有的環境權應包括環境資源使用權、知情權、請求權，承擔的環境義務主要是合理利用環境資源、保護環境不被侵害等，只有以憲法來規范環境權，才能為公民提起環境公益訴訟，維護環境權益提供最根本的保證 [3]。只有在將環境權確立為一項憲法權利的同時，肯定它的私權性質，使其能夠得到民事和民事訴訟程序的保護，才能起到保護環境的作用[2]。環境權的確立可以為中國的環境保護事業打開一扇門，通過對其含義、內容的明確，對其主體范圍的規定，使環境保護的事業在法律的框架內得以全面落實。

2.加快推進和完善環境公益訴訟制度。新《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！睂τ诃h境公益訴訟來講，此條款的設立并沒有拓寬原告主體資格，環境公益訴訟的主體資格僅限于《海洋環境保護法》第90條第2款之規定“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”，但此條款卻為環境公益訴訟提供了《民事訴訟法》+《環境法》的模式。在《民事訴訟法》有關規定的基本前提下，在《環境法》中明確和擴大原告主體資格范圍，原告主體資格的問題解決后，有關環境公益訴訟的受案范圍、管轄、訴訟程序、時限、費用等制度設計問題可以迎刃而解。環境權的確立和環境公益訴訟的完善使公眾不再只是隔岸觀火，而能夠真正參與到環境保護中來。

3.提高違法成本，加大處罰力度。中國現有的環境保護法律大多規定的是禁止性內容，而對違反法律法規的懲處措施顯得過于心慈手軟，導致了現在“違法成本低，守法成本高”的局面。對于違反環保法律、法規的行為，應該擴大承擔刑事責任的范圍，提高民事賠償數額的標準；對于因行政不作為而助長了對環境污染肆無忌憚的行為，同時追究違法單位的責任和審批人員的個人責任。只有讓直接或間接的環境污染者真正為其行為付出應有的代價，而不只是隔靴搔癢，才能真正發揮環境保護法律的實質作用和震懾作用；只有讓環境保護法律成為政府保護環境的有效方法，才能增強公民對于環境改良的信心，提升公眾共同積極保護環境的意識。只有調動起大部分公民的環保積極性，才能讓環境保護這條路持續地進行下去，并且不斷促進環境法律體系的建設與完善。

4.提高環境案件的審判水平。針對當前中國環境訴訟立案難、審判難等問題，還有一個重要的原因在于證據難。訴訟權利人的證據難以收集，審判人員對原告提供的證據難以把握，環境審判的專業化亟待增強。環境審判看似簡單，實際上關于環境標準的評估以及評估所參照的專業數據的測量——也就是在環境審判中地位非常重要的證據，卻是一門獨立的學科，只有通過與專業部門的合作才能如實獲取。而證據獲取后法官如何更好地把握，則需要法官對于環境科學知識有一定的了解和在環境審判不斷積累的經驗。因此，提高環境審判的專業水平和學習環境科學專業知識應該是相輔相成的。目前貴陽、昆明、無錫等地開設了環境法庭，此舉為環境審判走向專業化搭建了一個有益的平臺，環境審判可以在這樣的不斷探索中推進。

總之，人們對于良好環境的急迫需求已經達到了前所未有的程度，法律應發揮出在環境保護中應起到的主流作用，為民眾撐起一片藍天。

參考文獻：

[1] 奚曉明.《中華人民共和國民事訴訟法》修改條文理解與適用[Z].2012：90.

[2] http：//wenku.baidu.com/view/e59d74c90508763231121234.html，2013-05-06.

[3] 楊露.論中國的環境法制建設現狀[J].寧夏農林科技，2012，（11）.

[責任編輯 王曉燕]