怎樣破解集體林權制度改革難題

摘 要：因林權糾紛，使林權制度改革無法實現100% “確權發證”。林權糾紛的現狀有村屯山界界址糾紛，多次協調未能解決，引發毀林；國有林場和周邊村屯山界的糾紛；因歷史遺留問題或林改實行不公平，引發林農與林農糾紛。解決糾紛的方法有以林業“三定”為依據，實際經營為標準；沒有資料檔案、從來沒有界址的維持原狀；做好群眾來信來訪，擺事實講道理協商解決等。

關鍵詞：破解；林改；難題

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0277-02

一、問題的提出

集體林權制度改革是繼農村“大包干”之后，農村生產關系的又一次大調整，農村社會生產力的又一次大解放，是20世紀80年代林業“三定”產權制度安排的延續與完善，把當時沒有很好解決的問題加以解決，尤其是解決林地家庭經營不徹底、不到位問題。此次集體林權制度改革不是針對全部集體林地的改革，其改革僅僅局限于商品林，不包括生態林和有爭議的其他林地[1]。雖然有爭議的林地不列入這次集體林權制度改革的范圍，但是筆者認為這是不可回避的問題。林地、林權糾紛是這次集體林權制度改革的難題，必須千方百計破解。

二、林地林權糾紛的現狀

由于歷史遺留問題，集體林區存在大量山林權糾紛，特別是隨著近年林權制度改革的不斷深入、林業稅費改革逐步推進與林產品價格的節節攀升，經營林地的經濟效益顯著提高，林農對林地的依賴性越來越強，這些潛在隱患極易成為社會矛盾的爆發點，是林區社會穩定的極大不確定因素，也成為“確權發證”工作全面落實的障礙[2]。廣西林權糾紛的主要類型如下：

1.村屯山林界址糾紛，多次協調都沒有解決，引發毀林。集體林權制度改革的核心是明晰產權，承包到戶，有爭議的林地暫不列入改革的范圍。但是一些群眾受比較利益驅動和擔心政策多變，他們迫切希望盡快拿回林權，如果糾紛遲遲得不到解決，他們就有可能被迫采取非法的方式來抗爭，包括盜砍盜伐、林木走私、甚至以群體行為的方式直接從林權經營實體手中“奪回”林權，很容易導致沖突升級，影響改革進程。據2013年4月28日百色早報報道，田林縣潞城瑤族鄉各煙村渭社屯與南那屯歷來存在山界糾紛，多次多方協商都沒有解決。2012年5月10日潘某某等人組織渭社屯的幾十名村民到糾紛地界的“渭端”、 “渭橋”（地名）一帶，砍伐南那屯群眾種植的桐果7 229株、杉木26株，造成直接經濟損失86 788元。

2.國有林場和周邊村屯山界糾紛。由于歷史原因，國有林場林地和周邊村屯的荒山荒坡沒有明確的林地界址，雙方都沒有土地證、宗地圖，有的宗地圖是20世紀80年代后國有林場劃定的邊界宗地圖，沒有邊界群眾的簽字，得不到邊界群眾的認可。筆者的家鄉的荒山荒坡就同田陽縣三雷林場營林區相連，從我懂事起，就沒有聽說也沒有看到我的村屯的荒山和三雷林場的林地界址，只要是荒山荒坡，三雷林場就種上樹苗，因此，目前，與三雷林場營林區相臨的林農都不能辦理林權證。田陽縣三雷林場和周邊的東江村多年來發生林地糾紛，2009年位于飛機場附近的糾紛地被田陽縣人民政府征用建設東盟物流園，由于雙方各持己見，調解無效，征地款多年無法劃拔。云桂鐵路征用田陽縣田州鎮三雷村三今屯3畝芒果園地，這個芒果園位于田陽縣三雷林場營林區附近，被征用前三雷林場沒有對這塊果園的土地權屬提出異議，但林地被征用后，三雷林場認為這塊林地是屬于他們的，征地款應劃拔給他們，經過田陽縣調處辦多次調解，最后征地款由三雷林場和三今屯5∶5分成。

3.由于歷史遺留問題或者林改程序、方案不公平、不公開，引發林農與林農、組與組、村與村、甚至縣與縣之間的糾紛。據2013年4月1日百色早報報道，平果縣同老鄉那錄村六王屯韋英儒在本屯的坡王山種植的速生桉，今年3月16日和22日被田東縣朔良鎮六羊村那坡屯的楊某生夫婦砍了500多株，直接經濟損失6 000多元。這些桉樹兩年前種，如果是成材的桉樹可以賣到五六萬元。據悉，對于這塊地的歸屬，雙方都認為是屬于自己的，而據韋英儒介紹，他們家有這個坡地的林權證。韋英儒從小就在坡王山長大，當年他爺爺從海城移民到同老的時候，他們家就一直住在坡王山，直到1994年因為火災，一家人才搬到現在的這個地方。問題的關鍵是楊某認為韋家是移民，韋家的林地是楊家的祖宗地，想爭奪回來。

2011年春節期間，田陽縣玉鳳鎮朔柳村發生一場森林火災，火勢曼延到與玉鳳鎮相臨的田州鎮三雷村、百育鎮六聯村，這片林地的速生桉已有2米多高，全部被大火燒死，損失很大。事后經深入調查確定是有人故意放火，主要原因是這片林地是糾紛地，玉鳳鎮朔柳村和田州鎮三雷村都認為這片林地是自己的，多年多次協調都沒有解決。

現在無糾紛并不意味著糾紛不存在。由于目前農業生產效率高于林業，是大部分農戶生產活動的重心，他們無暇關注山林，所以糾紛未顯露。一旦經濟利益格局發生變化，糾紛必然出現[3]。田陽縣田州鎮東江村有一片林地，20世紀70年代末村委會已把它分到各個村民小組，20世紀80年代后期第1村民小組的兩個群眾到第5村民小組的林地內種植芒果，第5村民小組的群眾沒有反對，第1村民小組的這兩個群眾一直經營著這片果園。2009年5月份，田陽縣人民政府征用這片果園建東盟物流園，這時，第5組的群眾說，這片果園的土地是他們的，除了春苗補償費外的征地款應歸他們，而第1組的群眾則認為他們已經經營這片果園二十多年，按物權法的規定，這片果園應歸他們第1組所有，征地款應劃拔給他們。

據百色市林業局統計，到2010年8月30日止，全市發生林地糾紛5 922件，面積121萬畝，調解3 640件，面積72萬畝，糾紛調處率61.5%，林地糾紛面積占宗地勘界公示面積的5.6%[4]。截至2013年，廣西林改工作已基本完成，但林改工作現在已進入深水區，遺留問題是林權糾紛沒有完全解決。

三、林地糾紛的調處方法

和耕地相比，林地的產權權能分割更加復雜，因此林權糾紛也相對比耕地糾紛更加復雜，調處起來的難度也非常大。如果處理不當，極易釀成大規模上訪，甚至引發更嚴重的群體性事件[5]。不同的林權糾紛，有不同的調處解決方式。但總的調處原則是要以《森林法》、《林木林地權屬爭議處理辦法》和《土地承包法》、《物權法》為法律依據，以追求社會政治穩定；遵循相關法律、合情合理為基本原則。

1.對國有林場與周邊林屯群眾的山林糾紛，要以尊重歷史、尊重事實為原則，即自國家林業“三定”后國有林場一直經營到現在的林區，應認定為國有林場的林地林權，任何單位、個人都不得侵占。對一些群眾侵占、蠶食國有林場林業經營區的現象，各級政府要堅決制止，切實穩定國有林場經營區[6]。同時國有林場要主動處理與周邊群眾的關系，盡量充分尊重歷史，或通過扶貧幫困、合作開發等形式，與周邊群眾實現共贏，和睦相處，做到既照顧群眾利益，又防止國有資產流失。

2.對個人與個人、村民小組與村民小組、村與村、鄉與鄉、縣與縣、省與省之間界址分岐的歷史遺留的林地糾紛，如果沒有檔案備案，沒有界址標志，從來沒有分清界址 的林地，應以穩定為首要原則，維持現狀。但要指定專人專案跟蹤，調處部門要有備案，防止糾紛擴大，影響社會穩定。

3.對群眾的來信、來訪，要熱情接待，深入林地糾紛現場調查取證，查閱歷史資料。充分發揮村級調解理事會和有威望的“四老”人員（老村干、老教師、老黨員、老村民）的作用，及時妥善調處糾紛，化解不穩定因素[7]。調處人員要客觀公正地調處，避免搞人情案，留下后患，和林地糾紛案件有親屬關系和利害關系的調處人員應當回避。要實行調解問責制、限期調處制、專案專辦制，能調解的要千方百計調解，調解不了的，也要給來信來訪的群眾一個滿意的答復，不能推諉，把群眾推出門了事。

4.對因林地糾紛而盜砍盜伐森林、到黨政機關無理取鬧的人要堅決打擊，并在媒體公開曝光，要讓群眾明白破壞森林是犯法行為。要加強森林公安隊伍建設，配備充足的人力、物力、財力，保護我們的綠色家園安全。

5.林權糾紛涉及農民利益，他們講究的是公平合理，強調的是倫理秩序，其次才是法律秩序。由于林權糾紛的復雜性以及國家林權制度建設的滯后性，決定了調處林權糾紛在很多場合必須講道理，講人情，強調以情感人，以理服人。利用人性善良、同情的一面，換取雙方各退一步，最終圓滿解決雙方的爭議。實際上，很多林權糾紛的解決，最終靠的就是這個原則。

毫無疑問，林權糾紛與集體林權制度的變遷過程有密切關系。任何的林權糾紛，在本質上都必須具備兩個主要的前提：一是相關制度對林權糾紛的界定；二是糾紛的起因在于利益分配不均。廣西這次集體林權制度改革也留下一些可能引起林權糾紛的隱患：“誰造誰有”是中國林業建設中長期堅持的一項基本政策。該原則只適用于森林和林木的所有權[8]。然而，在林改實踐中也存在著一些實際問題。有的地方均山不徹底，誰種誰有，有的人擁有一二百畝林地，而有的人只有一兩畝甚至沒有林地；林改前有些村集體的林地已流轉到經營大戶，承包期限是三十年左右，現在雖然均山但群眾有證無山；有些村集體林場不均山、不均股、不均利，林場收入由村委會支配。可見，林權糾紛將是長期的問題，必須引起高度重視。

參考文獻：

[1] 劉俊昌.林業經濟學[M].北京：中國農業出版社，2011：180.

[2] 許接眉.深化福建集體林區林權制度改革問題探討[J].林業經濟問題，2010，（5）：422.

[3] 朱冬亮，肖佳.集體林權制度改革制度實施與成效反思——以福建為例[J].中國農業大學學報：社會科學版，2007，（3）：81-91.

[4] 右江日報，2010-09-04.

[5] 朱冬亮，賀東航.新集體林權制度改革與農民利益表達[M].上海：上海人民出版社，2010：338-408.

[6] 福建省省長黃小晶同志在全省林業工作會議上的講話[EB/OL].中國林業部網站.

[7] 張健軍，張樹安.廣西集體林權制度改革工作的調查[J].廣西林業科學，2010，（3）：55-57.

[8] 劉德欽.林政管理學[M].北京：經濟科學出版社，2010：99.

[責任編輯 陳 鶴]