市場與社會雙向運動視角下的城市政策演變

摘 要：根據政治經濟學家卡爾·波蘭尼的雙向運動理論，現代社會中市場的持續擴張運動尤其是過度的自由放任的市場經濟會遭遇社會抵制經濟脫嵌的保護性反向式運動。因應改革開放以來東莞市場經濟不斷產生、發展、完善以及市場經濟負面效應累積出現的背景，東莞市的農民工政策自改革開放早期和中期以來促進了東莞市場經濟的發展。而近年來東莞市政府則為了促進和諧東莞和幸福東莞的建設而不斷出臺旨在保護和增進農民工權益的農民工政策。因此，結合約翰·W·金登政策議程的多源流理論，以時間維度對1978年改革開放以來東莞市圍繞外來務工人員的典型城市政策進行分析。

關鍵詞：政策議程；多源流分析；農民工

中圖分類號：TU981 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0131-02

一、政策議程多源流分析的理論淵源和內容

政策議程的多源流分析與政策過程理論密切相關。政策過程是政策科學的創始人拉斯維爾所認為的政策科學的兩大重要關注對象之一，“政策過程模型在政治科學家之間占據主導地位，并將注意力集中在確定政策過程的階段上”[1]。在約翰·W·金登的《議程、備選方案與公共政策》之前，很多學者忽視了對建立政策議程的關注。理性決策模式的政策制定者致力于尋求“唯一最好的辦法”，以實現預定的目標。

由于理性決策模式充滿理想主義的特征，理論與實踐存在巨大的鴻溝，很快就遭到西蒙有限理性決策模式和林德布羅姆的漸進決策模式的挑戰。西蒙認為，由于決策者的信息、認知、能力的不完備，加上受到決策者過去經歷、個性的影響，決策過程中不可能獲取所有有關的信息和方案，也不可能完全正確地預測到方案和其所產生的后果，所以也就不可能完全實現決策者的目標。對此，西蒙修正了理性決策模式的理論假定，對事實和價值、手段和目的進行區分，以有限理性代替完全理性，以滿意代替最佳。但是，西蒙的有限理性決策本質上還是屬于理性性質的決策。林德布羅姆據此提出漸進決策模式，這種決策模式具有按部就班、積小變為大變、穩中求變等顯著特征：決策者在既有的合法政策的基礎上，通過連續的有限比較，采取漸進方式對現有政策加以修改，在多元參與者互動下，通過連續的小的改變，在保持社會秩序穩定的基礎上逐步實現決策目標。漸進決策模式解釋了現實中發生的某些現象，但現實中還存在大量的非漸進變化的現象，存在“有組織的無序”的現象。不確定的偏好、不清楚的技術、不固定的參與是“有組織的無序”所具有的重要屬性，模糊的偏好、充滿不確定性的技術手段、人員流動組織化對組織會產生重要影響。科恩、馬奇和奧爾森基于非理性主義的模糊性假設提出垃圾桶模型，問題、解決辦法、參與者、選擇機會這四大溪流經過凈能量承載量、進入機構、決策結構、能量分布結構的篩選聚合后得出結果。但是，垃圾桶模型中的四條溪流是分離的，各自有其自身的特性，相互間缺乏聯系。

約翰·W·金登對垃圾桶模型進行了修正，認為在政策系統中存在三種重要的過程溪流：問題識別、政策建議的闡明和提煉、政治活動。問題識別需要研究官員如何開始關注某組問題，需要研究為何官員關注某組問題而非別的問題；政策溪流則與專家、行政官僚、國會議員、壓力集團等密切相關；政治溪流則包括 “國民情緒的搖擺不定、公共輿論的變幻莫測、行政當局的更換、黨派或意識形態在國會中分布狀況的改變以及利益集團的影響這樣的因素[2]”。這三條過程溪流能夠互相獨立地進行發展和運作以應付問題。但是，當這些溪流在某些關鍵的時刻匯集時“政策之窗”就會打開，為政策建議者提供機會，使其政策建議和問題流、政治流結合起來，取得政策結果。但是，這種“政策之窗”打開的時間有限，意味著不是所有的政策建議者都可以抓住這個機會。約翰·W·金登通過對美國衛生政策和交通政策的實證研究，對相關國會議員、行政任命官、文官、院外活動集團成員、新聞工作者、研究人員和咨詢顧問人員等進行訪談，充分利用承載于案例研究、政府文件、政治宣言、新聞報道和公共輿論調查等各種來源的信息，以實現對因政治行動、政策規劃和政策界定而產生的廣泛活動進行剖析，從而對政府的實際政策議程進行定位，對美國的政策制定過程進行富有說服力的解釋，揭示國家議程建立方式的復雜性和動態性特征。

二、市場與社會雙向運動視角下東莞農民工政策演變歷程

改革開放以來，東莞的市場經濟不斷發展和完善，農民工為東莞的經濟繁榮和社會進步做出了重大貢獻。在早期，農民工主要關注經濟收入的增加，在公共衛生、勞動安全、子女教育、保險、社會保障、交通、通訊等方面的服務需求不是很突出。但是，到了2000后，在物質收入逐步提高的條件下，農民工在公共衛生、勞動安全、子女教育、保險、社會保障、交通、通訊等方面的服務需求結構日益升級，形式也日趨多元化。

根據政治經濟學家卡爾·波蘭尼的雙向運動理論，現代社會中市場的持續擴張運動尤其是過度的自由放任的市場經濟會遭遇社會抵制經濟脫嵌的保護性反向式運動。面對農民工不同階段的社會需求，東莞市政府在不同時期出臺了不同的農民工方面的政策。

（一）第一階段：市場經濟發展階段（1978—2001年）

在這個階段，農村剩余勞動力的流動受到嚴格的限制，經濟發展水平不高，政府制定的政策多屬于管制型的政策。東莞市政府對外來務工人員的政策受到過去計劃經濟管理體制下的流動人員管理政策的影響和制約。例如，1957年，國務院制定《關于各單位從農民招用臨時工的暫行規定》，農村剩余勞動力的流動受到嚴格的限制，各城市不得私自介紹農民到城市和工礦區找工作。與此相對應，1958年，國務院頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，限制農村人口自由進入城市，實行城鄉二元分割的戶籍制度和勞動力市場就業制度和社會福利待遇。1984年，中央文件《關于1984年農村工作的通知》規定，在各級人民政府的統一管理下，農村剩余勞動力中的一部分可以進城經商，興辦理發、飲食等服務性行業，提供勞務服務。由此可見，政府對農民進城務工，從事商業活動，其指導思想開始轉向認可和一定限度的放開。

在此時代背景下，農民工政策的問題源流是發展市場經濟，提高政府的GDP總量，提高人們的收入，從而提高生活質量；政策源流是對大量來東莞市務工的人員進行管理，但此時的管理還沒有提升到為外來務工人員提供全面服務的認識高度；政治源流是政府的工作重心從以階級斗爭為中心轉移到以經濟建設為中心上來。這三種源流的匯聚形成了當時具有特定時代色彩的農民工政策。

1978年，港商張子彌在東莞市虎門鎮提出創辦全國第一家“三來一補”企業——太平手袋廠。1978年9月15日，太平手袋廠獲得中國工商總局頒發的編號為“粵字001”的牌照，這意味著太平手袋廠作為中國第一個“三來一補”企業正式落戶虎門。由于虎門鎮本地人少，為了解決勞動力不夠的問題，太平手袋廠去江西省九江市招工，一年就招200人，成為東莞早期的外來務工人員，也就是今天的新莞人。

隨著東莞市經濟活力的恢復和發展，城市就業壓力已經有所減輕，農民進城就業是大勢所趨。1992年，東莞外來務工人員人口總量突破100萬，達到114.48萬人。到了1997年，東莞市外來務工人員人口總量達到144.68萬人。1997年11月5日，東莞市第十一屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過《東莞市暫住人口管理規定》，并于1997年11月12日公布施行?！稏|莞市暫住人口管理規定》對暫住人口進行了明確定義：“離開常住戶口所在地的市、縣，在本市暫住的公民。外國人、華僑、港澳臺同胞來本市暫住的，按國家有關規定辦理?！盵3]同時，《東莞市暫住人口管理規定》還提出：“暫住人口的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。暫住人口應當遵紀守法，服從管理，積極維護社會治安秩序。”[3]

2001年，東莞市外來務工人員人口總量由2000年的254.72萬飆升到457.82萬。為加強流動人員管理，解決大幅度上升的流動人口帶來的就業、治安、犯罪問題，保障流動人員的合法權益，維護社會秩序，促進東莞市經濟和社會發展，在1997年通過的《東莞市暫住人口管理規定》的基礎上，東莞市根據《廣東省流動人員管理條例》的規定，結合東莞市大規模外來人口的實際情況，出臺了《東莞市流動人員管理規定》。2001年12月25日，東莞市第十二屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過《東莞市流動人員管理規定》，并于2001年12月31日公布和施行。

（二）第二階段（2001年至今）

在這個階段，東莞市的經濟取得了巨大成就，農民工的數量遠遠超過本地戶籍人口，為東莞市的繁榮做出了很大貢獻。為了建設和諧社會，為了適應東莞經濟和社會發展雙轉型的要求，為了解決現實社會中各種問題的客觀需要，東莞市陸續出臺了一系列關注東莞農民工子女教育、醫療服務、戶籍遷入等政策。

在構建和諧社會，服務外來務工人員的新時代背景下，農民工政策的問題源流是實現經濟和社會發展雙轉型，建設幸福東莞，提高農民工的幸福感；政策源流是政府的政策從管制型過渡到服務型，關注東莞農民工的醫療服務、戶籍遷入、子女教育、城市化問題；政治源流是政府從以過去的一切以經濟發展為中心和GDP至上的理念過渡到構建和諧社會，以人為本。

2003年3月24日起，東莞市對7周歲以下（含7周歲）兒童（包括外來兒童）免費供應計劃免疫疫苗，這項政策在全國成為免費為外來流動兒童提供免疫疫苗的先例。2004年3月17日，東莞市第十二屆人民代表大會常務委員會第三十八次會議修訂通過《東莞市流動人員管理規定》，并于2004年3月23日公布和執行。2006年和2007年，東莞市人民政府為優化人才隊伍結構，進一步實施人才強市戰略，促進人才與經濟、社會、資源、環境協調發展，出臺《東莞市企業人才遷戶暫行規定》（東府〔2006〕83號）和《關于進一步調整完善〈東莞市企業人才遷戶暫行規定〉的通知》。2007年4月16日，東莞市決策層通過對廣泛征集上來的“新市民”、“新東莞人”、“來莞建設者”等東莞外來務工人員、流動人口的稱謂中確定了“新莞人”這個稱謂。同年，東莞市領導明確提出為新莞人重點做好10件事。2009年5月22日，東莞市制定《東莞市新莞人子女接受義務教育暫行辦法》；2010年9月26日，東莞市發布《東莞市積分制入戶管理實施細則》（東府〔2010〕84號）；2011年4月27日，東莞印發《東莞市積分制入戶暫行辦法》和《東莞市積分制入戶管理實施細則》的通知。

服務型的農民工政策的本質與為人民服務的黨的宗旨是一致的，其適應了東莞經濟和社會發展的要求，也是解決現實社會中各種政治、經濟發展中產生的問題的客觀需要。就服務型的城市政策在邏輯出發點和實踐過程中所體現的價值追求而言，它不僅重視經濟、效率，而且也在重視經濟、效率的基礎上更重視公平、民主和正義，以維護、實現和增進社會各群體的利益。經過改革開放30年的發展，經濟、社會發展水平的提高，農民工在公共衛生、公共安全、子女教育、保險、社會保障、交通、通訊等方面的服務需求結構日益升級，形式也日趨多元化。農民工的需求正在逐漸從低層次的生理、安全需求上升到尊重、情感、自我實現等高層次的需求，越來越重視個人成就感，追求生活質量，第二代農民工在這方面的表現尤為突出，他們越來越注重生活的舒適程度和娛樂休閑。

參考文獻：

[1] Peter Deleon and E.Sam Overman，A History of the Policy Sciences，Graduate School of Public Affairs，University of Colorado at Denver，

Denver，Colorado.415

[2] 約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學出版社，2004：88.

[3] 東莞市第十一屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議.東莞市暫住人口管理規定，1997年11月5日.