農民環境知情權的法律保障研究

摘 要：對農民環境知情權的保護是保證農民對環境事務的參與，有效解決農村環境問題的前提和基礎。將環境知情權放置于中國農村社會這樣一個特殊場域具有重要的現實意義。我國的法律制度在保護農民環境知情權方面存在著許多的不足，包括對農民環境知情權保護的相關規定缺位、農村環境執法體制不健全等。通過分析環境知情權的內涵和價值，指出對農民環境知情權保護的重要性。要實現農民環境權的保護，就必須根據農村社會以及農民的具體特點，在農村環境立法、信息公開和執法監督層面加強法律保障。

關鍵詞：農村環境；農民環境知情權；信息公開；立法保障

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0290-02

一、農民環境知情權概述

（一）環境權與環境知情權

雖然近年來環境權理論與實踐不斷發展，但迄今為止，法學界對環境權的概念、范圍和特征的認識還很不一致。環境權應是與每個個體的生存權密切相關的權利，是人類生存的基本前提和條件，屬于基本人權的一個層面。簡而言之，環境權即是環境境法律關系主體所享有的在適宜的生態環境中生存的權利。與權利相對應的是義務，每個享有環境權益的主體同樣須承擔保護環境的義務。環境權應當是共享權，每個個體所享有的環境權是平等的。

有學者認為環境權在法律屬性上應是公益性權利和社會權，公益性是其顯著的特征，這也是公眾環境權與公民其他民事權利區別的標志。一方面，環境權是共享權，其行使目的是維護公共環境利益，體現對污染者污染環境行為和政府的環境行政權的制約。因此，環境權不同于財產權等私人權利。另一方面，環境權具有公法和私法的雙重法律性質。從公法角度環境權是公民對于環境事務的知情、參與、監督權，在此體現行政法中環境行政權與公民環境權的博弈。從私法角度進行定義，環境權是環境法律關系主體依法享有的、在適宜環境中生存的權利。

環境知情權則是公眾獲得環境信息的權利，也稱“了解權”、“接觸權”、“咨詢權”。呂忠梅認為：“環境知情權又稱環境信息權，是國民對本國乃至世界的環境狀況、國家的環境管理狀況以及自身的環境狀況等有關信息獲得的權利。這一權利既是國民參與環境管理的前提，又是環境保護的必要民主程序。”環境知情權是公眾共同享有的基礎性權利。環境知情權應是環境權的重要組成部分，且是環境參與權和監督權的基礎。首先，公眾需知悉、獲取對其切身相關的環境的具體信息，且公眾應當被告知其享有獲取環境信息的權利；繼而，公眾才有參與、監督環境的主動行為。環境權的內容包括三個層面。首先是公眾對所處區域總體環境狀況的概括性了解。環境部門應當定期公布一定區域、地區和國家的整體的環境狀況和指標。其次是公眾對具體的環境影響行為的知情。包括對在其所在區域從事各種危害或可能危害環境的開發建設活動和生產經營活動的了解。最后是公眾對政府的環境立法、監管和執法行為的知情。具體包括對有關的環境政策法律法規和政府宏觀發展規劃的了解和掌握，以及對政府在環境影響評價等環境項目管理過程中的行政行為的監督和知情。

（二）農民作為環境知情權權主體的特殊性和重要性

如今，我國農村環境保護問題日益突出。2013年黃浦江死豬事件和H7N9禽流感的爆發，讓我們更加關注現代農業發展中的環境問題，即農業投入品對環境的污染和對農產品質量安全的威脅，以及畜禽養殖業帶來的環境污染。農業和農村環境問題的產生是由內外兩個因素共同作用的結果。農民一方面是污染的承受者和受害者，另一方面農民在生產、生活中也會污染和破壞環境，是產生污染的主體。從內因上來看，隨著農業產業化的發展，出現了化肥、農藥使用不當、生活垃圾隨意堆放等現象，從而產生了一系列環境問題，成為阻礙農村發展的頑癥。內因的解決更多是政府的責任，在新農村建設的過程中，政府應當注重加強對農村環境的管理和疏導，引導農民的生產、生活行為，而不是置之不理。農民自身的污染行為不屬于環境權的范疇，我們強調農民的環境知情權主要是從外因上來分析，即農村遭受外來因素之破壞嚴重，使得農民自身的環境權益遭受損壞。這不僅給農村帶來了嚴重的環境問題，同時也增加了農村的不安全隱患。

環境弱勢群體，主要指在自然資源利用，環境權利與生態利益分配與享有方面處于不利地位的群體。我國農民即是典型的環境弱勢群體。農民作為弱勢群體，由于在經濟、政治、文化等很多方面都處于相對較為不利的境遇，他們的環境權益常常被忽視和侵犯。首先，農村社會的經濟發展水平和文化水平較低，農民缺乏維護自身知情權的動機和意識。農民群體經濟基礎的相對薄弱決定了農民在尋求法律救濟途徑方面的弱勢。其次，由于法律的缺失，使得農民更加缺乏維護其環境知情權的有效法律訴求的途徑。這使得農民在環境知情權受到侵害之后，無法通過法律程序來實現自身的權益。現今在很多農村，農民在利益得不到很好保障時，大多通過上訪的方式來實現自身的利益訴求，以弱者的身份“請求” 政府關注自身的訴求。這體現了更深次的問題：中國當前基層社會的司法救濟途徑的不透明、不公正和不獨立。環境知情權的披露義務主體應當是政府，而監督政府的信息公開行為應當是司法機關。如果雙方不能扮演好各自的角色，依法行使各自職權、履行各自的義務，那么，公眾的環境權益就得不到保障和救濟。

二、當前農民環境知情權法律保障在立法層面的缺失

首先，在我國的一般立法中關于并沒有明確規定“知情權”。具體只是在《環境保護法》以及《大氣污染防治法》的等基本法中規定，發生環境污染以后，政府應當公布相關的環境污染信息，以便公民知悉相應的環境信息。此外，對于公眾在環境影響評價中的知情與參與機制也有相關規定。對于公眾的知情權的范圍和參與的途徑及效力沒有更加完善的立法與運作機制的保障。并且這些制度大部分建立在城市環境問題和污染防治基礎上的，對于農村環境保護的規定明顯不足，不利于對農民環境知情權的保護。

其次，涉及農村的專項立法缺少對農民環境知情權的保護。《中華人民共和國農業法》已于2012年12月通過第二次修正案，自2013年1月1日起施行。在新《農業法》中，第八章和第九章分別規定了農業資源與農業環境保護與農民權益保護。其第九章第七十三條第三款規定：“農村集體經濟組織和村民委員會對涉及農民利益的重要事項，應當向農民公開，并定期公布財務賬目，接受農民的監督。”第七十七條規定：“農民或者農業生產經營組織為維護自身的合法權益，有向各級人民政府及其有關部門反映情況和提出合法要求的權利，人民政府及其有關部門對農民或者農業生產經營組織提出的合理要求，應當按照國家規定及時給予答復。”該兩條僅粗略規定政府部門對與農民的利益訴求的保障，但其中并不能體現農民的環境訴求。農業基本法依然缺乏對農民對環境了解、參與及監督的具體規定。

再者，關于環境信息公開的立法不完善。環保總局在2008年頒布實施的《環境信息公開辦法（試行）》對于公開的主體、公開范圍、公開程序以及相應的監管責任等做出了一些明確規定。然而，該試行辦法一共29條，內容較為單薄，對于環境信息公開的權利與義務以及環境信息公開的范圍界定等規定不完善。

三、完善我國農民環境知情權保障的思考

（一）完善農民環境權保護立法

“保護農民權益要通過立法制度化，要從目前依靠人治保護農民權益轉變到依靠法治保護農民權益。”筆者認為，首先，應當將公民的環境權納入環保基本法中，其中應對公民的環境知情權作出原則性的規定。而公民的主體中應當著重體現對于弱勢群體—即農民的保障。其次，應當完善農村農業立法，在農業法規或農業地方性法規里，明確規定具體的農民環境知情權，并詳細規定環境知情權的內容、程序和救濟途徑。再次，應當制定專門的控制城市污染源轉移和鄉鎮企業建設的具體法律法規，并對農民知悉本地環境污染增加或減少以及對其生活有無影響方面的權利做出相關的規定。

（二）完善環境信息公開制度

在目前制定環境信息公開法困難的情況下，可以由環保部制定“環境信息公開條例”。具體內容應包括：（1）農村環境信息公開的主體，包括政府和企業。企業應當定期向環保部門提交生產經營狀況和環境影響的數據與指標。然后環保部門經過認真審核后予以公布。在設計農村信息公開制度時，尤其要強調作為公開主體中政府的責任。為了避免權責交叉、回想推諉責任的現象，建議將環境信息的公開統一由環保部門負責。（2）農村環境信息公開的形式，應建立一個完善、全面的信息公開和信息獲取的平臺。具體通過政府公告、期刊、網絡與電視手段公開。鄉鎮政府與村委會等機構應當積極公布相關的環境信息，可以在鄉鎮一級建立基層環保站，以有效的途徑和方式公布農村環境信息。（3）農村環境信息公開的范圍和內容環節。凡是與環境影響相關的信息都應納入環境公開的內容。（4）農民環境知情權救濟方式，在環境信息公開制度中設立環境知情權方面的行政復議救濟和環境公益訴訟等制度，從而為農民環境知情權的保護提供程序法上的支持。

（三）健全農村環保監管體系

首先，需確立環保部門在環境監督管理中的不可替代的地位。我國應建立由中央到地方進行統一管理的環保體系，即由國家環保部進行統一部署和管理，各省、市、縣級政府設置專門環保機構，作為環保部的分支機構，并且垂直受上一級環保機構管轄、監督。環保部門的工作不應受到地方其他行政部門的干預。各地政府須參與輔助本地環保機構的工作。

其次，可以加強政府環境責任問責制，發揮農民的監督作用。建立農民環境考評制度，將農民對當地環境狀況變化的評價作為對當地地方官員政績考核的重要內容。農民成為促進農村環境信息公開與農村環境保護的主導力量，符合環境保護公眾參與的趨勢發展。要真正實現農民的環境知情權，就不能僅僅糾結于政府的信息披露義務、加強對環境知識的宣傳等制度層面的問題。而是要在根本的價值目標和理念上進行轉變，真正的實現一種參與式的“村民自治” 。該環境考核制度應采用公開、公正的方式進行。農民參與考核的前提是政府要保證相關的環境信息可以被農民群眾獲悉和了解，所以該措施也可以有效地促進農民環境知情權的保護，同時也可以成為農民行使其他環境權利、監督政府環境行為的一種途徑。通過農民參與環境自治，可以促使政府部門履行自身的職責，及時、準確地公開相關的農村環境信息，也可以更好地促使農民參與到農村環境保護的工作。

參考文獻：

[1] 呂忠梅.環境法新視野[M].北京：中國政法大學出版社，2007.

[2] 李小云，左停.中國農民權益保護研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2007：49.

[3] 蔣培.我國農村環境信息公開的法律問題研究[D].臨安：浙江農林大學，2012.

[4] 俞淑芳.我國農民環境知情權法律保護研究[D].長沙：湖南師范大學，2010.

[5] 曹煒.農民環境知情權問題研究[C]//2009年全國環境資源法學研討會論文集.昆明：[出版者不詳]，2009.

[6] 趙芳.弱勢群體環境知情權實現的困難及其克服[J].東方企業文化·天下智慧，2010，（7）：225.

[7] 朱謙.論環境權的法律屬性[J].中國法學，2001，（3）：64-65.

[8] 郭海麗.農業法上的環境權和農民環境權的保護[J].安徽農業科學，2011，39（28）：17641.