廣州市汽車限牌政策的合理性分析

摘 要：城市交通擁堵愈演愈烈，呈蔓延的趨勢，治堵成為城市社會問題治理的重中之重，廣州繼上海、北京、貴陽后實施了汽車限牌政策。廣州汽車限牌迎合嚴峻交通、污染壓力的現實治理需要，確定治堵、治污、發展公交三大目標，借鑒上海、北京經驗并結合本地實際創造“競拍+搖號”的新型限牌模式，具有較強的公平性、正義性、可行性。正確認識限牌對現階段廣州城市問題治理的意義，有效發揮政策效用。治病需治根本，大力發展城市公共交通，提高公共交通的服務質量是根本之策。

關鍵詞：汽車限牌；公共政策；合理性；廣州市

中圖分類號：F260 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）24-0051-03

一紙限牌令，引起了廣州車市“大地震”。2012年6月30日21時《關于廣州市實行中小客車總量調控的通告》發布，次日凌晨開始實施，試行一年，拉開了“北上廣”汽車全面限牌的序幕，廣州成為第四個汽車限牌的城市。

公共政策[1]，是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案。汽車限牌主要是指政府通過制定公共政策，限制汽車上牌數量，進而控制汽車數量，從而達到治理交通擁堵并改善環境質量的目的。

城市規劃與建設欠賬過多，交通等硬件設施不夠硬，同時汽車保有量的劇增，交通擁堵狀況加劇，大氣污染問題也越來越明顯。為了治理交通擁堵，改善環境，著力發展公交系統，汽車限牌成為廣州市政府的無奈選擇。廣州汽車限牌政策開始試行，雖飽受爭議，但不能忽視這項政策推行的合理性，只有全面地去分析政策，認識到限牌政策的合理性與不足，調整政策，才能達到改善廣州交通狀況的政策目的。

一、廣州市汽車限牌的現實需要性

公共政策具有公共性，是解決公共問題與實現公共利益是方案，追求社會公共利益。汽車保有量激增，交通擁堵日益嚴重，大氣環境惡化，城市交通基礎設施建設與完善難跟進，治堵只能暫時另辟蹊徑——限牌。

廣州限牌政策是緩解城市交通擁堵問題的需要。交通是城市的生命線，交通暢通對城市的生產、生活具有重要的意義。廣州機動車保有量劇增，給交通的正常運行造成了巨大壓力。數據顯示，至2012年5月，廣州機動車保有量達到了240.5萬輛，其中中小客車為167.4萬輛，是五年前的2.5倍。而受土地資源、資金等條件制約，近五年城市道路里程年均增長率僅約 2%，晚高峰平均車速已逼近20公里每小時的國際擁堵警戒線，平均車速低于20公里每小時的主干道占 27% [2]。出行在廣州，汽車擁堵已成常態，早晚高峰道路更被堵得水泄不通。廣州交通狀況不容樂觀，交通擁堵成為一個重大的社會問題，治堵刻不容緩。

廣州限牌政策是緩解大氣污染的需要。汽車是能源消耗與二氧化碳排放的大戶，同時汽車尾氣、噪音、熱輻射又是城市污染的大戶。環境污染與能源消耗問題，關系百姓健康與子孫后代幸福。有關數據表明，2011年中國已經是全球最大的能源消耗國和二氧化碳排放國，石油對外依存度已超過56%的警戒線。隨著經濟與社會的發展，汽車保有量仍將上升，汽車仍將消耗大量能源，排放大量廢氣。廣州市區灰霾天氣與熱島效應明顯，城市中很難看到藍天，這與廣州街頭奔跑的大量汽車有關。汽車尾氣嚴重污染環境，任由汽車數量暴增，這種狀況更難得到緩解。

廣州限牌政策是給予彌補城市交通建設欠賬緩沖期的需要。道路建設的欠賬，以及低水平的交通管理能力，是各城市交通擁堵的主要原因。汽車保有量劇增的同時交通基礎設施步伐難跟進，導致交通通行效率低。大力發展公共交通，完善交通設施和管理制度，是解決擁堵問題的根本出路。近年廣州加快交通基礎設施的建設與完善。廣州現有8條通行的地鐵線路，總里程236公里。為解決交通堵塞問題，廣州地鐵仍在進行大規模的擴建，遠期規劃長度已達751公里。同時，2010年2月，全線總長22.9公里的廣州快速公交系統投入運營，彌補了城市交通建設上的缺陷。然而大力發展公共交通，完善交通設施，彌補城市交通建設的欠賬不是短時期能完成的，需要一定的緩沖期。目前廣州的交通擁堵狀況已達一個臨界值，如不及時采取措施將會出現更嚴重的擁堵。汽車限牌給予了彌補城市交通建設欠賬緩沖期，通過政策的出臺，用行政手段對汽車的增長量進行合理控制。

二、廣州市汽車限牌政策目標的合理性

目標是一切社會社會組織的重要構成要素，是組織活動的靈魂[3]。確立政策目標必須針對實際問題，有的放矢，切中要害，準確選中解決問題的突破口。在汽車限牌上，廣州市在汽車限牌上提出三大目標：“緩解交通擁堵；改善大氣環境質量；大力發展公共交通”，具有有針對性、前瞻性、系統性，并結合了廣州實際。

廣州限牌政策目標具有針對性。在建設幸福廣州背景，完善廣州城市交通，為市民提供安全、優質、高效的出行服務和交通保障成為建設幸福廣州的內在要求。環境問題日益被人們關注，大氣質量關系市民的切身利益，在去年北方各大城市遭受嚴重的霧霾天氣后，改善大氣質量成為各大城市在建設中尤為關注的問題。廣州針對嚴峻的交通擁堵與大氣污染問題，堅持實事求是原則，確定緩解交通擁堵與改善大氣環境治理的目標。

廣州限牌政策目標具有前瞻性。公共政策以相應的政策問題為出發點，著眼于在未來的行動中實現對問題的解決，政策目標為政策方案提供方向性指導。公共政策的這種特性決定了政策目標需要具有前瞻性。廣州限牌政策在限牌的基礎上提出了要大力發展公共交通的目標，深刻地認識到限牌只是治標不治本的方式，確定限牌與發展公共交通要“雙管齊下”，使限牌、減少汽車數量、發展公交系統形成一個良性循環。

廣州限牌政策目標具有系統性。緩解交通擁堵、改善大氣環境質量、大力發展公共交通三大目標構成一個完整的目標系統，多目標的有機結合，共同達到治堵與治理環境的目的。根據國內外經驗，解決城市交通問題的根本途徑是要完善交通系統，大力發展公共交通。個人擁有汽車的原始目的是方便出行，公交設施的完善、公共交通服務的提升，使得人們能夠享受便利、廉價的交通，自然會減少私家車的使用。廣州目前以公交車出行的市民占60%左右，限牌實施后數量仍會上升。大力發展公共交通是解決城市交通擁堵問題，汽車尾氣污染問題，提升公共交通運行能力的良策。

三、廣州市汽車限牌政策制定的合法性

所謂公共政策制定，是指公共政策主體就某個公共問題的解決，提出相應的政策目標、政策方案，并經過嚴格的論證后，確定最后方案的過程[4]。公共政策的制定是治理社會問題的重要步驟，需要具有合法性，而合法性[5] 意味著某種政治秩序被認可的能力。

廣州限牌政策決策主體合法。公共政策主體作為公共政策的制定者和決策者需要具有相應的權力，其權力來源于政治系統的強制力與合法性。

在政策系統中根據地位、行為方式、影響力差異，公共政策主體分為直接主體和間接主體，其中直接主體獲得憲法和法律授權，掌握公共權力，能對社會價值進行權威性分配。中國是一個政府主導型的社會，行政機構在政策制定中發揮了重要作用。行政機構[6] 是“貫徹執行國家的法律和政策，管理國家的內政外交等行政事務的機關。它掌握國家行政權力，運用公共政策對社會公共事務進行管理，是立法機構所確立的國家意志的執行者”。中國法律規定，國務院及其組成部門，各級地方政府有在憲法許可范圍內制定規章的權力。廣州市是中國第三大城市，是廣東省省會城市，作為政策的決策主體，廣州市政府擁有在廣泛調查的基礎上，依據科學、民主的原則制定政策的權力。

廣州限牌政策制定程序合法。廣州汽車擁堵引起了社會公眾的普遍關注，進入系統議程，當這一社會問題引起決策者的關注，政府下決心要采取措施改善現狀，那么汽車限牌進入了正式議程。

公共政策制定程序的合法表現在決策的科學、民主與規范。縱觀限牌政策制定及實施歷程，目前主要經歷了三個階段：一是廣泛調查背景下市級領導班子的討論，2012年6月30日汽車限牌通告發布；二是根據群眾及各方意見，2012年6月31日市政府發布《廣州市中小客車總量調控管理試行辦法》；三是試行及反饋階段，2013年5月25日，廣州市交通工作領導小組辦公室正式就《廣州市中小客車總量調控管理辦法（征求公眾意見稿）》公開向社會公眾征求意見，市民可以在6月13日前向領導小組辦公室提出有關建議和意見。第一階段，通過各種調研，專家、人大代表展開充分討論，彰顯科學性，第二、三階段，充分聽取民意，根據試行辦法的成效與存在問題進行不斷修補完善，做到民主與規范。

關于為何汽車限牌未提前公開征求意見的問題，北京汽車限牌前政策提前預告導致的混亂很好地回答了問題，一旦公布限牌時間點，就可能引起集中搶購、集中上牌，導致車市混亂，影響社會穩定和公平，影響調控的效果。未提前預告、未公開征求意見不意味著不聽取民意，市級領導班子的討論充分聽取了民主黨派、人大代表、專家的意見，謹慎決策，并在接下來的試行期內不斷聽取民意，修正方案。

廣州汽車限牌政策處于試行階段，通過試行期發動群眾充分討論，組織公眾座談會、專家論證會與專家咨詢會，聽取人大代表、政協委員和民主黨派人士的意見，再出臺新的交通管理政策，聽取民意，問計于民，改善廣州城市交通狀況。

四、廣州市汽車限牌政策內容的正義性

公共政策是政府或公共部門的權威性決策，是宏觀而非社會微觀決策。公共政策指向的是社會公共事務，承擔的是公共行政責任，追求的是社會公共利益[7]。公共政策需要具有正義性，這種正義表現在保護大多數人的利益，但不可能避免在政策實施初期會對一些個人或小部分的群體帶來利益的損失。

《關于廣州市實行中小客車總量調控的通告》對汽車的增量做了明確的規定，規定未來一年內，廣州市中小客車增量配額為12萬輛，每月1萬輛。《廣州市中小客車總量調控管理試行辦法》規定每個月新增1萬臺車，其中10%用于新能源車，50%用于搖號，40%用于競拍[8]，即“環保+搖號+競價”中小客車增量指標分配新模式。

公共政策是公共部門對社會資源的權威性分配，主要是對社會資源的分配與各種利益關系的協調，需要做到公平與效率的兼顧。

在廣州進行汽車限牌前，國內城市主要有兩種限牌模式：一是上海的“拍牌”模式，采用競價拍賣的方式進行，價高者得，采用了市場化的方式，體現了車牌的稀缺性，強調效率；二是北京的“搖號”模式，采用公開搖號的方式進行，市民公平搖號，成功與否主要看運氣，比較公平。廣州則結合兩者，借京滬之長，兼顧效率與公平。在試行辦法中，為確保最大程度的公平，既為普通大眾提供了免費搖牌的方式，又為一些急需購車上牌，經濟能力較強的人提供途徑進行競拍，競拍所得再運用于城市交通建設。同時政策注意到了汽車能源問題，倡導新能源汽車、低排量汽車的使用，做到節能環保，更有利于實現倡導低碳環保、社會公平，解決剛性需求的三者共贏。

公平與效率問題不只是公共政策制定實施中需要考慮的問題，更是公共政策的最終功能。廣州在汽車限牌的內容中努力兼顧效率與公平，更以此為目標，符合公共政策的正義要求。

五、廣州市汽車限牌政策實施的可行性

汽車限牌早有先例，廣州汽車限牌是新時期城市發展的需要，也是無奈的選擇。汽車限牌，能合理有效地控制中小汽車的增長數量，緩解城市道路交通擁堵的情況，能減輕大氣污染。廣州不斷建設的公交系統、限牌中保證切合實際的汽車合理增長量，以及其他城市汽車限牌的經驗為廣州汽車限牌提供了可行性。

公交系統的不斷完善升級為限牌政策的推行提供了保障。公共政策需要發揮系統協調的作用，兼顧各社會群體的利益。汽車限牌，導致一部分有經濟實力的人有錢卻不能購車上牌，進而影響其出行，這個問題若解決不好不僅會影響政策的推行，更可能引發矛盾。廣州市目前提出了增強公共服務的戰略目標，不斷完升級公交系統，主要包括大力發展以地鐵為骨干的軌道交通，發展以公交車為主力的地面交通，同時發展城市輕軌和水上交通服務，大力發展出租車服務業，全面提升公交服務質量。限牌的同時更注重公交系統的完善升級，達到系統協調的效果。

目前廣州以公交車出行的市民占60%左右，未來這一比例還將上升。公交系統的發展完善，能使更多的市民選擇公共交通出行，使得在汽車限牌背景下仍能方便出行。

中小汽車增長量合理限制為限牌政策的推行提供了可操作性。汽車增長量的限制不能過松也不能過緊，需根據城市發展情況及市民實際需求制定，并適時調整。廣州汽車限牌政策實施的可行性還表現在對實際情況進行分析后，制定看合理的汽車增長量限制，在當前交通設施條件下保證汽車數量的合理有序增長。廣州目前汽車增長速度快，最近幾年保持在19.6%左右，若不加以控制，小汽車保有量將在四年后翻倍。全年12萬車牌的分配，每月1萬輛，既能基本滿足市民購車上牌需要，又給予一定限制。

上海、北京、貴陽限牌成功經驗提供借鑒。常言道：“他山之石，可以攻玉。”事物發展的道路是曲折的，前途是光明的，汽車限牌如是，上海限牌之初，無相關經驗借鑒，“摸著石頭過河”，也碰壁不少，然而實行限牌十幾年，上海也積累了豐富的經驗，探索出適合上海的限牌模式。北京在學習上海經驗的基礎上，結合自身實際，推行了獨具特色的限牌政策。汽車限牌是具有中國特色的公共政策，三地汽車限牌的成效驗證了汽車限牌在城市交通擁堵與大氣污染嚴峻情況的可行性與實際效用。汽車限牌取得了成效，也呈現出問題，如上海由競拍導致車牌天價、北京出臺政策前的搶購風潮，各城市在問題出現時及時調整。廣州作為國內第四個汽車限牌的城市，可以借鑒其他城市較為成熟、有效的模式，通過分析評估避減少政策漏洞，并結合廣州實際，科學治理，達到更好的治理效果。

六、結論

廣州汽車限牌政策是解決“燃眉之急”的“緩兵之計”，符合現實需要，政策目標合理，政策的制定合法，同時政策的內容具有正義性，政策可行性強，是具有合理性的政策。在限牌政策下，城市交通與空氣污染的嚴峻情況將得到一定的緩解。

當然，城市治堵不可能一蹴而就，需要有耐心，作出嘗試。進行汽車限牌，能通過行政手段減緩交通擁堵與大氣污染上的嚴峻情況，但僅依靠限牌顯然無法根治痼疾，只有大力發展公共交通，完善公交系統，提供高質量的公共交通服務，才能使市民出行方式多樣化、便利化，最終解決城市交通擁堵問題，緩解汽車尾氣排放帶來的環境問題，建設幸福廣州。

參考文獻：

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[7] 張學澤.論公共政策的正義性[J].行政論壇，2005，（1）.

[8] 大排量受限新能源受寵，廣州限牌細則解讀[EB/OL].太平洋車網.http：//gz.pcauto.com.cn/cxpl/1207/2057091.html，2012-07-31.

[責任編輯 劉嬌嬌]