省以下財政體制改革的思考

摘 要：財政改革向省以下財政體制延伸，是中國財政發展的趨勢。在這一過程中，要理清省級以下政府財政關系，建立相應的制度，解決省內和省級財力的分配不均，促進政府間財力均等。著重介紹“省管縣”財政體制，從各地不同模式中提煉經驗，構建基層政府事權與財權匹配的財政體制，精簡政府規模、提高政府服務效率和增強縣級政府全能關鍵的一步。

關鍵詞：省以下財政體制；省管縣；政府間財力均等化

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）24-0126-02

一、促進政府間財力均等化

過去的二十年，中國對財政體系進行了大幅度的改革。1994年進行的分稅制改革以增加財政收入和改革中央與省的財政關系為核心，實行了以增值稅為主的分稅制，為后來財政收入占GDP比重的大幅度上升打下了堅實的基礎。這次改革給中國政府間財政關系帶來的重大變化，分稅制確立了中央與地方政府之間的關系，加強了中央政府向貧困省份進行再分配、解決地區間財力不平衡問題的能力。但是，1994年的分稅制改革并未延伸到擔負著50%公共支出的省級以下財政體系。

省級以下財政轉移支付在更大程度上由權利很大的省級政府相機裁量，因此導致了省以下地方政府之間財力差異過大。應該建立相應的規則，來管理省對縣、市的轉移支付，以此解決省內財力的分配不均。

促進政府間財力均等化包括縱向平衡（不同層級的政府之間），也包括橫向平衡（不同地區之間），尤其是省以下政府財力應更加平衡。這將有利于推動地區間在基礎設施、社會保障等基本公共服務方面的均等化。

二、省以下財政體制存在的弊端

1.高聳型組織結構形式，降低了行政效率。改革開放以來，市場經濟體制逐步取代計劃經濟體制，相應的財政管理方式也由原來的集中化向分散化發展，經濟資源配置和決策權力開始向各級地方政府轉移。在這個過程中，省級以下政府財政關系尚未理順。中國現行的“市管縣”財政體制下，高聳型組織結構形式不利于縣、市基層政府的主動性、積極性的調動和創新性、創造性的發揮，不利于政府管理效能的提高。縣與省之間需要下情上報或上情下達的問題，本來可以直接溝通，但現在卻不得不再經由市層級，信息傳遞增加了一套程序，影響了信息傳遞速度，行政層級增加一層，導致行政成本上升，降低了行政效率。

2.省級以下財力不平衡。省級以下的財政安排由各省政府自行決定，導致了不同省份之間的差別。一般來說，較高層的政府獲取的財政收入份額高于其支出責任，這樣就是低層政府（縣及縣以下）出于最為嚴重的收支不平衡。此外，在現行的“市管縣”財政體制下，往往會出現縣及縣以下財政困難，收支失衡，收入難以滿足縣域經濟發展的支出要求，城鄉發展差距越拉越大。“市管縣”財政體制的初衷是，通過中心城市的輻射效應，帶動周邊地區和農村的發展。但是，現今除了一部分比較發達的城市帶動力量較強以外，大批實力較差的地級市很難有力量帶動縣級的發展，相反，往往會更多地與縣級爭利，要求城市優先發展。

三、省以下財政體制改革的建議

（一）五級政府到三級政府的轉變

1.分級財政體制的國際經驗借鑒。美國政府層級架構是“單一的、扁平的”層級架構。“單一”是指美國政府層級架構只有一種類型的層級架構，即三級層級架構；“扁平”層級架構是指美國政府層級非常少，而且層級與層級之間很少存在隸屬關系，整個政府層級架構呈現為扁平狀架構。美國政府層級包括聯邦政府層級、州地方政府層級、州以下地方政府層級。所有種類、所有形式的州以下地方層級政府都是同一個層次上的政府層級，彼此之間不存在上下層級的關系，而是平等和各自相對獨立的關系，相互之間不存在隸屬關系。所以，總體上說，美國地方政府層級只有二個互不隸屬的層級：州地方政府層級與州以下地方政府層級，這就使得美國政府層級架構整體上呈現出三級扁平架構。

2.對中國的啟示：“省管縣”財政體制改革。從美國分級財政體制設置中，我們發現層次少、大幅度的扁平化組織結構是美國政府層級設置的主要特征。層次少，信息傳遞成本下降，同時政策在傳遞過程中的失真性減少，上傳下達效率提高。除此之外，減少了一級財政，節約了行政管理成本。在中國，實行“省管縣”財政體制改革，完成五級政府到三級政府的轉變，減少地方政府層級，提高行政效率，實現管理扁平化，中央和省級政府可以更好地發揮宏觀調控職能，促進縣域經濟發展，有效地解決了市縣矛盾。

（二）規范地方政府自主權，允許中央政府介入省級以下政府財政關系

解決省以下政府財力不平衡，可以對地方政府的支出自主權設定限制，明確地方政府的定位。地方政府原則上是中央政府的代理人，但仍具有很大程度的自主權。中央政府可以通過法律確定地方政府從事的活動，必須行使的職能。提高地方政府的自主權和能力，在其他國家甚至單一制國家都是一種普遍趨勢。在中國，這一辦法的實施必須與當前正在開展的涉及地方政府數量、機構和層級的改革相協調。無論采取何種解決措施，都需要明確中國各級地方政府的職能和責任。

還可以考慮中央政府介入省級以下政府的資源分配。中央政府可以確定每一級政府的事權，并對省級以下政府之間的財力不均等程度設定上限。明確了地方政府的事權后，應當給基層政府分配必要的財政收入，以確保他們可以擁有行使其職能所需的財力。這個過程中，中央政府可以要求各省對省以下地方政府的收入分配或轉移支付保持一定程度的統一。或者，中央政府可以要求省政府達到一定的具體指標。

四、繼續推進“省管縣”財政體制的設想

財政部《2011年中央政府決算報告》中指出，已經有27個省、1 080個縣推行了省直管縣財政管理方式改革。“省管縣”財政體制改革的目的是為了進一步完善縣級基本財力保障機制，繼續提升基層政府公共服務保障水平。

（一）各地“省管縣”模式

中國地域遼闊，南北、東西部差異較大，各省行政區劃、文化社會環境以及經濟發展狀況，有著很大的不同，所以各個省在實施“省管縣”改革時采取的方式方法也不盡相同。

1.注重財政體制突破的浙江模式。浙江省管縣財政體制改革取得了不錯的成效，推動了其他省份的省管縣改革，浙江模式也成為各省“省管縣”改革的參考藍本：從經濟管理切入，向縣級政府下放經濟管理權，強縣擴權，推行省管縣的財政改革，而進行試點的縣多數是經濟實力較強的縣。

2.注重行政體制突破的海南模式。1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了國務院提出的關于設立海南省和建立海南經濟特區的兩個議案。同年4月26日，中共海南省委、海南省人民政府正式掛牌成立，“省直管市、縣”行政管理體制也同時正式運行，成為海南省特有的體制特點。海南作為中國建制最晚的省份，與內陸省份相比，陸地面積小，人口數量少，縣的數量不多，不存在省級行政權力難以覆蓋等問題。在海南進行省管縣財政體制改革，沒有很大的體制風險或者社會風險。海南省是中國最南部的省份，地處氣候熱帶，工業較少，主要產業為農業和旅游業，經濟相對簡單獨立。這樣，海南在行政管理方面，需處理的復雜性因素就要少得多，相對降低了政府管理的成本。

3.財權下放、先擴權再直管的湖北模式。湖北省“省管縣”體制改革的主要特點是財權下放，強化了省級財政對縣（市）級財政的扶持功能，重點解決縣鄉財政困難，促進縣域經濟的發展。在省級財政并不寬裕的情況下，提出“財力向下傾斜，困難留在縣以上”。

（二）“省管縣”改革路徑的思考

省以下財政體制規范和合理與否，對一個地區的發展有著重大影響。對于某些省份來說，“省管縣”模式雖然目前未必是最佳的選擇，但 “省管縣”這一改革，帶來的是地方權力的再分配，減少政府層級的思路無疑是大方向。

從浙江、海南、湖北等上述省份不同模式“省管縣”體制改革的情況看，浙江省的“強縣擴權”改革在實踐上極大地促進了浙江縣域經濟發展，其成功實踐，能夠成為其他省份尋求“省管縣”的一種途徑。海南雖然取得了很大成功，但其體制的改革具有區域特殊性，模式與其他省的具體條件尚不符合。湖北“財權下放”的“省管縣”模式則為省級財政并不寬裕的省份提供了一種路徑。其他省份也對“省管縣”改革進行試點、嘗試、摸索，說明一個問題：“省管縣”體制改革是大勢所趨，非改不可。改不改就不要討論了，多思考一下關于如何改、哪個時間段改、改哪些內容、誰來改的問題。

五、小結

省以下財政體制是分稅制財政體制的重要組成部分。在未來的財政體制改革中，“加快公共財政體系建設，明確界定各級政府的財政支出責任，理順省級以下財政管理體制”成為改革的重點。

按照與先行地方政府結構改革措施相一致的方式，完成目前正在進行的政府從五級到三級（預算）的改革，推行“省管縣”。這是精簡政府規模、提高政府服務效率和增強縣級政府全能關鍵的一步。“省管縣”財政體制作為省級以下財政體制改革的方向和具體模式，還需在實踐中探索和完善。

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