中國農村信用社產權模式改革的法律分析

摘 要：當前對于農村信用合作社的改革，關鍵在于明晰產權制度，完善法人治理結構。傳統合作制度在產權模式上存在著一定的弊端。當前農信社的產權制度仍然是混合產權模式，信用社股金結構失衡、股權分散虛置，產權沒有明確的界定。在立法上完善中國農村信用合作產權制度，必須確定信用社的法人地位，在此基礎上對產權進行界定，實現產權明晰且高度可分，優化產權結構，明確相關主體的權利義務，使農村信用合作社成為真正服務于三農的金融組織。

關鍵詞：農村信用社；產權；股份制

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）24-0141-03

中國目前的農信社產權改革模式主要是從合作制過渡為股份合作制或轉變為股份制。雖然經過試點改革，中國農信社逐步走向產權明晰的股份制治理模式，但是對于股份制農商行的潛在缺陷與未來如何更好地經營管理，各地的農村信用社都沒有固定統一的模式。其次，農信社股份制改革以后，追求股東權益的最大化，是否還會秉持為三農服務的宗旨，這些都是改革的困頓所在。農信社的改革依然在探索中前行。

一、中國農村信用社產權制度問題之表現

（一）所有權主體缺位

1997年《農村信用合作社管理規定》對農村信用社的法律地位與性質作出了規定。其中第2條規定：“本規定所稱農村信用社，是指經中國人民銀行批準設立、由社員入股組成、實行社員民主管理、主要為社員提供金融服務的農村合作金融機構。農村信用社是獨立的企業法人。以其全部資產對農信社的債務承擔責任。依法享有民事權力，承擔民事責任。”根據此條規定，農村信用社的所有權主體是信用社的入股人—社員。2003年農村信用社的改革確立了銀監會監管、省級政府管理和農信社自主管理的“三位一體”的管理模式。省級政府對農村信用社實行間接管理，或設立省級聯社作為信用社的行業管理部門。而在中國目前的產權關系上，信用社現有產權主體實質上由全體社員、省級政府和省級聯社等行政管理機構組成。信用社事實上由國家和政府行政部門控制。政府在職能上出現越位，限制了農信社的自主管理。最終社員的作為出資人和管理者的地位被弱化和虛置。社員無法履行真正的民主管理的權利和民主監督的職能，也無法承擔對農村信用社的風險責任，導致信用社經營中的利益主體、管理主體和風險承擔主體難以明確。

（二）產權不明晰

產權不明晰，主要是指投資人的主體不明確。產權不僅指所有權，它還包括了使用權與轉讓權、收益權、索取權、控制權等內在權利。當前農信社的產權制度仍然是混合產權模式，出資方主要是各級政府，產權沒有明確的界定，信用社的性質還存有“官辦”金融的跡象。省級行政管理的聯社模式，對下級聯社的經營、分配、資產處置干預較多，業務指導與行政指令的邊界模糊，造成了信用社不是對股東和社員負責，而是對上一級的聯社負責。總分式格局的核心是行政控制而非法人治理，因此造成產權制度的邊緣化，“三會”流于形式，股東對信用社的經營和管理沒有行使任何權利，對法人沒有任何約束，對信用社的經營風險也不承擔任何責任，信用社社員并不是真正意義上的信用社的所有者。將其放于農村信用社，則是指對信用社資產所享有權利的所有者中，部分權利主體身份不明確，部分資本不知道歸誰所有。

（三）現代金融企業產權制度尚未真正構建完成

農信社在長期發展中，在民主管理、股權配置、激勵監督等方面還存在問題。從持股結構看，基層信用社是縣聯社的股東，縣聯社是省聯社的股東，構成金字塔形的持股結構；從治理結構看，省聯社對市、縣聯社擁有絕對的控制權，形成倒金字塔形的管控結構，產權關系與管理職能存在內在矛盾。省聯社對法人社高管人員人事提名任免和對經營活動的行政指令，致使信用社股東對信用社的經營和管理不能行使任何權力，對法人沒有任何約束，形成了農村信用社法人治理架構的矛盾和問題。推動產權制度改革，構建有別于大銀行和城市銀行的社區性現代農村金融企業，農信社改革的路還很漫長，仍面臨著如何大力推進、繼續深化的艱巨挑戰。

二、股份制商業銀行模式制度模式評析

股份制商業模式將現有的農村信用社按照商業銀行的運作模式，改造成農村商業銀行。產權歸股東所有，風險由信用社作為獨立法人以其全部資產承擔，業務將完全商業化，并追求利潤最大化。股份制一定程度上解決了由誰投資，由誰管理，出了問題由誰負責的問題，明晰了產權關系，可以有效解決合作制條件下農信社所有者缺位的現象。農信社實行股份制改造后，繼而可以實現所有權、經營權與監督權的分離。股份制具有較強的吸納資本的功能，可以有效解決合作制條件下農信社資本金不足，股金穩定性差，抗風險能力薄弱的問題。

然而，在一輪又一輪的改革中，無論是從股份合作制過渡到股份制，還是直接向股份制轉變，農村信用社始終強調堅持為三農的服務方向與根本宗旨不能改變。但是由于股權結構發生了變化，農民持股的比例大大降低。農民們依舊擔心，農信社股份制以后，追求股東權益的最大化，偏離為三農服務的方向。股份制農村商業銀行從一定程度上不能正確處理和調整農業、農村和農民利益。農村商業銀行以追求其利益最大化為首要目標，因此在房貸上必然會加大貸款的審查限制，提高貸款利率，縮短借貸時間，不利于維持農村經濟弱者的發展。

現階段雖然農信社股份制改革取得重大進展，但仍步履沉重。2012年7月，全國首家被批準破產的農村信用社——河北省肅寧縣尚村農信社已正式進入司法程序。這是中國農村信用社歷史上第一個破產的案例。中國金融機構的不滅“神話”即將面臨終結。最初的信用社，大部分出資來自國家，農民的出資只占很少部分。多年來信用社的體制改革雖然經歷了很多次，但“官辦”是一以貫之的。在實際運營中，央行和地方政府曾拿出大量資金給信用社的虧空買單，因此其作為獨立的金融法人所承擔的破產風險大大降低。然而隨著農信社向股份制商業銀行的改制，民營資本進入銀行業，農信社承擔的風險也逐漸增強。河北省肅寧縣尚村農信社作為服務尚村三農主力軍的農村信用社，最終因資不抵債走向了破產程序。在農信社股份制改革的破產案例中顯現的問題是：農信社的經營狀況的信息披露與破產后儲戶的權益該如何保護。其次，“無法可依”也是股份制信用社申請破產的程序中，相關監管機構、法院等面對的問題，而目前可提供的法律僅僅是《公司法》和《商業銀行法》。銀行業金融機構如果涉及破產，要處理的不僅僅是股東的權益，而且公眾存款安全是一個難題。目前，中國的存款保險制度以及被廣泛討論的銀行破產法還沒有出臺。上述制度和法律的制定對于規范信用社等銀行機構的破產程序等問題顯得較為必要。

三、完善中國農村信用合作社產權制度

（一）健全農村信用社法律法規體系，為信用社持續健康發展提供法律保障

法律、制度和規章是農村合作金融開展業務取得發展的重要前提和根本保障。農信社在中國金融組織體系中有其特殊的性質和特有的職能，國家在立法和司法實踐中，有關農村信用社的法律法規和司法解釋，要區別于其他銀行業金融機構。合作金融系統的發展均離不開完善的法律制度。如美國在1916年通過《聯邦農業貸款法》，以此創辦了合作農業信貸系統。其后又通過多次法律修正案，不斷完善其農業信貸體系。德國早在1889年就有了合作社立法，并以此制定了《德意志合作銀行法》，對合作金融的設立條件、經營管理、業務范圍等方面做了明確的規定，極大促進了合作金融的發展。中國目前沒有專門的規范農村信用社的基本法律。因此建議中國頒布專門的《農村合作金融法》，明確金融合作組織的法律地位和性質，切實保護合作金融機構的經營自主權，規范合作金融機構的法人治理結構和經營機制。其次，依法界定農村信用社、人民銀行和銀監部門的權責范圍，保護產權收益，防止越權管理，保證農村信用社現代產權制度構建和現代金融企業建設和發展擁有堅實的法律基礎。

（二）推進農村信用社產權制度創新

要根本解決農村信用社產權模糊問題，明晰產權歸屬，推廣多元化產權模式。而股份制改革是推動產權明晰的有力的、便捷的途徑。因此建議逐步從合作制向合作股份制和股份制改革。在改革中需堅持為三民服務的原則。重建產權制度，加快推進多元化產權改革，分散股權，民主管理，群眾監督。信用社要擴大入股范圍，提高股金額度，更廣泛地吸收屬地農民、個體工商戶、中小企業、鄉鎮企業和戰略投資資本，推廣投資主體多元化的產權模式，產權形式可采用獨資控股模式與股份比例模式。

伴隨產權改革，農信社應當改善經營管理，逐步提升農信社盈利和競爭力。農信社要統籌發揮政府、市場和自身三方面作用，著力推進全面風險機制建設，持續改善資本充足率、不良貸款率等監管指標，保持農村信用社經營狀況整體穩健，逐步提升農信社的金融服務水平和核心競爭能力。

（三）規范法人治理結構

應當確立“三會”在內控機制中的核心地位，摒棄地方政府對信用社的行政干預。要確立社員代表大會的最高權力地位，增強農戶和企業股東的參與意識，保證管理層真正代表大多數社員的利益。要明確社員代表的權利義務，確保對重大事項的知情權、參與權和決策權。建立社員大會的訴訟制度及重大決策的信息發布和聽證制度。必須建立名副其實的監事會制度，保證其對理事會的監督作用。對于監事會的人事權由社員大會掌控，使監事會機構能得到獨立。政府部門要弱化經營決策者地位，改變一元化決策體制。穩步推進省聯社改革，逐步構建以產權為紐帶、以股權為連接、以規制為約束的省聯社與基層法人社之間的新型關系。

（四）建立職責明確的多層次監管機制。

要確立信用社內部監管、人民銀行、銀監部門外部監管體系的主體地位。省聯社的行業管理職能應逐漸淡化，逐步改為以行業自律性管理為主。銀監會要主導監督和約束政府部門對信用社經營的行政干預，銀監會依法對農信社的市場準入業務經營的合法性、與風險性進行核準、檢查、監督。要健全分類監管體系，建立針對服務三農的特殊業務領域的貸款風險、存貸比監管規則與責任辦法等，以監管約束和政策激勵引導和督促農村信用社不斷提高農村金融服務的便捷性。同時，建議完善信用社的信息披露，加強行政審計和外部社會機構的審計監督。

中國的農村金融合作體制產權制度形式單一、管理體制變化頻繁，要轉變半個多世紀的傳統經營管理模式，構建現代金融企業制度，需要通過長期的努力才能實現。

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[責任編輯 陳鳳雪]