論現代城市危機管理的問題與治理

摘 要：城市危機管理是現代社會面臨的一大嚴峻挑戰，構建完整有效的危機管理體系有助于提升城市的危機應對能力，保障社會群眾生命財產安全。針對現存城市危機應對中的普遍問題，分析現代城市危機的特點與發展趨勢，介紹國外城市危機管理的模式與經驗，提出了中國城市危機管理的完善方法與可行建議，以期對現實問題的解決有所幫助。

關鍵詞：城市危機；危機管理；經驗建議

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）24-0235-03

城市是人類文明的主要載體，而城市災害的發生，是自城市產生之時起就已存在的現象。遠古以來的眾多城市文明，在各種自然的和人為的災害和危機的沖擊下毀于一旦，而更多的城市文明則在成功應對災害和危機的進程中不斷發展和趨于成熟。城市危機管理的任務是盡可能控制事態，在危機發生后把損失控制在一定的范圍內，在事態失控后要爭取重新控制住。就其本質而言，危機管理是一種非程序化決策，這類決策極為復雜而困難，往往關系到組織的安危。有效的危機管理需要做到如下方面：移轉或縮減危機的來源、范圍和影響；提高危機初始管理的地位；改進危機沖擊的反應管理；完善修復管理，以能迅速有效地減輕危機造成的損害。

一、現代城市危機的特點與發展趨勢

1.誘發因素多元性。隨著生產力的發展和科學技術的進步，在現代社會城市化的歷史進程中，多種因素都會導致城市危機事態不斷增加。不同類型城市危機發生的原因呈現多元性的發展趨勢，其規模、范圍、程度都有很大差異。通常來說，誘發城市危機的因素有如下幾個：供水、供電、供氣、供熱等城市生命線基礎設施系統和城市服務業系統的異常；生物病毒、化學物質污染、核輻射、電腦網絡病毒等信息化與現代科技的濫用；溫室效應、酸雨、大氣污染等人類對自然的過度開發和掠奪；種族沖突、政治沖突、恐怖主義等各種社會矛盾和沖突的爆發。結合國內外先進的應急管理經驗，根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，可以將它劃分為自然災害、事故災難、突發公共衛生事件、突發社會安全事件以及經濟危機等五大類。

2.危機事件聯動性。城市是系統性的存在，現代化城市分工精細，內部聯系緊密，現代城市的聚集性，使城市災害具有多樣性，時空耦合和鏈狀分布等聯動性特征。無論何種類型的城市危機，都會在空間上對周邊因素產生直接和間接的影響，誘發一連串次生災害，因連鎖效應而形成災害鏈。正如氣象學家洛倫茲在1963年提出的，一只亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶，偶爾扇動幾下翅膀，可能兩周后就會在美國德克薩斯引起一場龍卷風。城市災害的爆發也具有類似的蝴蝶效應，即呈現群發性和整體共振性的發展趨勢。城市危機的群發性和聯動性實際上也是城市危機之間具有的關聯性的表現，危機之間的相互關聯使得某一種單一的災變和危機轉化為復雜性危機的可能性大大增強。

3.波及范圍擴大性。現代城市化與全球化并駕齊驅，在高度開放和相互依存的世界，各種市場和社會要素在一個自由開放的秩序中自由流動，特別是隨著世界經濟一體化和信息技術的發展，全球化進程加快，世界成為一個“地球村”，一個城市爆發的危機災害可能在瞬間迅速擴散，危機波及和影響的范圍不斷擴大，同時，城市作為一個國家或地區的政治、經濟、文化中心、商業、財富等現代要素高度集中，突發事件發生的種類、頻率、連發性及造成的損失和影響，都大大地高于非城市地區。由于城市危機波及范圍日益擴大的特點，危機的處理與應對也日漸關系到全社會乃至全人類的共同安全和利益，因此，有效應對各種危機事件也需要國家之間的密切合作乃至國際組織的參與。

二、中國城市危機管理的難點與普遍問題

1.缺乏預警評估機制。古人云：“防微杜漸”、“居安思危”，講的就是樹立危機意識，防患于未然的道理。危機意識之于現代城市管理的意義在于，只有建立良好的預警評估機制、快速反應機制，才能臨危不亂，有條不紊地開展危機處理工作。但是長期以來，由于中國政府各部門的工作重心在抓緊經濟建設，往往容易忽略危機前兆，加之個別政府的危機預案多停留在應付上級檢查的表面文章，缺乏真實有效的演練、培訓，危機意識淡漠，危機檢測不力，很難真正做到對危機的詳細預警評估。以2002年席卷全國的嚴重急性呼吸道綜合癥SARS病毒為例，在疫情爆發初期，個別相關部門的領導沒有給予充分的重視，沒有及時發布相關信息，導致疫情迅速擴散，給社會民眾造成不必要的恐慌，給社會生產生活的正常運行帶來不必要的沖擊。

2.缺乏配套綜合規劃。城市是一個大系統，城市的全面協調發展需要各個方面、各個部門的協同努力。然而在中國現實的城市危機應對中，相關管理部門制定的突發事件應對計劃和預案，往往缺乏配套的法律、法規以及應急保障資源的規劃、建設和綜合管理機制。特別是綜合性的公用信息平臺尚未建立，緊急狀態下的信息收集、分析和披露機制缺乏統一規劃，資源亟待整合。以2008年1月中國江南地區罕見的雨雪冰凍災害為例，在此災害發生過程中，一些部門由于應急預案不充分，整體規劃不健全，部門間通訊、協調不到位，沒有配套綜合措施，導致公路部門積雪清除緩慢，鐵路部門大量旅客露天滯留，電力部門供電中斷搶修困難，后勤部門物資調動補給混亂等，各部門間不能充分配合，通力協作，救援工作步入正軌的時間延長。

3.缺乏常態管理機構。危機爆發時，訓練有素的危機管理機構有利于政府做出正確的決策。雖然中國擁有公安、消防、防震與抗震、疾病防控應急支援組織等專業性應急組織，但是它們都不屬于常態的專業化應急管理機構，每當災害事故發生時，它們的協調組織能力和應急處理能力都非常有限。上升到國家層面來說，由于中國目前沒有統一的國家緊急事務管理機構，不能把危機的前期控制過程納入政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理中；政府也沒有從國家安全和國家利益的高度制定反危機戰略，導致政府很難發現危機發生之前特定潛伏期的種種外部表征，而在危機爆發后處理過程中政府往往倉促上陣，形成撞擊式的被動反映模式。以汶川地震、玉樹地震為例，在危機處理過程中，處理方式即是成立一個指揮部或領導小組，具有濃厚的臨時色彩，因此在進行跨部門協調時工作量非常大，效果也不明顯。

4.缺乏社會應對能力。保障城市中廣大人民的利益是城市危機處理的基礎，對于城市管理者來說，當發生城市危機時，人的需要和以人為出發點的價值衡量是一切工作成功的關鍵。在城市危機管理過程中，城市市民和各種社會組織、工商企業組織，既是危機管理的直接受眾，同時也是至關重要的管理主體。充分開發社會危機管理資源，對于提高城市危機管理能力，具有重要的價值。然而在現實城市災難面前，普通市民和其他各種社會主體的安全意識和自救能力往往不足，在突如其來的災害面前容易驚慌失措，反應失當，造成不必要的人員財產傷亡。以2010年11月15日上海市靜安區高樓火災為例，大火共導致58人遇難，71人受傷，直接經濟損失1.58億元。除開工人違規操作、高樓保溫材料選擇不當等因素，居民自救不足是造成損失慘重的一大主要原因。上海發生的此次大火，整個過程中沒有看到樓內居民有序和有效的自救逃生。顯然，樓內居民對如何從高層建筑火災中逃生以及居住在高層建筑中的火災風險知之甚少。因此，提高市民的安全意識和危機應對能力，有助于極大地減少危機所帶來的人員和財產損失，減少危機所可能帶來的混亂無序狀態。

三、國外城市危機管理的模式與經驗借鑒

1.全政府型綜合危機管理系統。國外發達國家的政府管理在城市危機爆發時往往具有如下幾個特點：第一，以市長負責制為核心，形成指揮統一、運轉協調、綜合調配、行動迅速的強有力的指揮協調中樞；第二，設置了直屬市長領導的綜合性危機管理機構，輔助市長進行危機的全面管理，如紐約市的危機管理辦公室，在危機發生之前負責教育公眾對潛在危機進行充分認識，為潛在的危機事態做好準備，減輕可能的損失，而在危機發生之后則及時公開信息，支持和協調各種有利于城市恢復正常運作的努力，并尋求基金和其他的支持，幫助城市為可能來臨的次生危機做好準備；第三，形成由各方代表共同組成的委員會，就危機事項應對進行決策和溝通協調，如倫敦應急服務聯絡小組（LESLP）。總之，全政府型的綜合危機管理系統以政府系統為基礎，構建多層次的城市危機管理體系，確定城市的各個層次上級政府介入的方式和程度，從而形成整體聯動的危機應對系統，在城市危機發生時可以有效運轉，增強政府危機管理的能力。

2.全社會型綜合危機管理系統。北京大學行政管理系主任趙成根教授曾經指出，西方發達國家的城市政府在高度分化和多元化的城市社會的基礎上，依托城市政府之外發達的社會組織系統，逐漸建立了一整套社會參與機制，形成了應急管理過程中全社會型危機應對網絡系統，成為西方國家民主治理的一個重要組成部分，在應對現代大城市不斷爆發的各種危機事件的過程中，發揮了重要的功能，值得借鑒學習。在城市危機管理過程中，實現政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作，實現普通公民、社會組織、工商企業組織在危機管理中的高度參與，構建全社會型的危機管理系統是題中之義。首先，塑造發達的城市應急文化，提高市民和各種社會組織的應急意識和應急能力，應作為城市危機管理系統建設的一項基礎工作；其次，提高社區組織在危機中的自治自救能力是構建全社會型綜合危機管理系統的關鍵所在；最后，充分發揮社會自愿者在危機中的信息傳遞、救援協助作用，有利于在第一時間阻止災情進一步擴大，為專業救援贏得寶貴時間。

3.全網絡型綜合危機管理系統。現代社會是信息技術高速發展的社會，對信息及其相關活動因素進行科學的計劃、組織、控制和協調，實現信息資源的充分開發、合理配置和有效利用，是管理活動的必然要求。建立全網絡型的城市綜合危機管理信息系統，依托強有力的統一數字管理平臺，有助于使有用信息及時上傳下達，統籌全局的同時減輕政府負擔，追蹤工作進程，隨時匯報最新進展，數字模擬發展趨勢，為進一步管理決策提供依據。清華大學公共管理學院危機管理研究課題組的部分研究成果表面，國外發達國家在信息管理領域經驗豐富，可以借鑒。日本東京都防災中心配有防災行政無線通訊、數據通信系統和圖像通信信息系統。中心的具體功能有：對災害信息進行收集、傳達和處理、分析；對災害對策進行審議、決定和協調；向各防災機構發出各種指示和請求。同時，東京都還設有防災行政無線。這套系統有國家主管的消防防災無線和東京都防災行政無線。吸取了阪神大地震的教訓，加強了都政府大樓及都派出機構在與災害現場觀察的車輛、攜帶式的無線手機之間的信息收集和傳遞。為了能夠通過圖像了解災害現場，都政府還配備了衛星中轉車和多重移動無線車。

四、中國城市危機管理的完善與可行建議

1.建立統一的城市危機管理決策指揮體系。建立統一的城市危機管理決策指揮體系，就是要建立統一的城市危機管理專門機構，建立統一的危機報警信息網絡，建立多級的城市危機管理預警體系，并且城市危機實行屬地化管理。需要特別指出的是，目前中國行政責任領域的專業化和專家性的缺乏，導致危機發生后專業化支援力量往往不足，貽誤最佳救援時機。行政官員不能取代專業的城市危機管理專家，正如著名危機管理專家、清華大學繼續教育學院主講危機管理的王微教授所指出的，“不少官員把危機管理看成一個頭痛醫頭腳痛醫腳的簡單問題。實際上，危機管理是一個絕對的系統工程，就像在刀尖上跳舞，政府部門必須正確認識危機并搭建起有效的管理平臺，才能讓舞姿從容、優雅。”培養高水平的危機管理專家隊伍，制定科學有效的危機應對預案，是建立統一的城市危機管理決策指揮體系的基礎；而統一的城市危機管理決策指揮體系則是災難中的主心骨，應對致勝的關鍵。

2.建立全方位城市危機管理反應聯動機制。在城市不斷發展擴張的現代化進程中，中國城市不僅面臨重大自然災害的嚴峻挑戰，而且隨著社會的轉型，在政治、經濟和社會等各個領域也都發生了程度不同的危機事件。因此，在市場多元利益主體并存的今天，單純以政府目標代替全社會不同階層和利益主體需求的危機管理機制已無法完全有效地解決城市危機。政府、企業、行業等要超越各自的局部利益，形成反應靈敏、高效科學的聯動機制。現代政府城市危機管理核心在于促進社會各界合作交流，整合政府、市場、法律等多種手段的優勢，鼓勵支持企業組織、社會公益組織、傳媒機構、民間組織和社區組織在城市危機的預警、準備、應對和恢復等領域發揮更大作用，即建立以政府、公眾、媒體和社會組織多維聯合為模式的全方位的城市危機管理反應聯動機制，具體來說，就是要構建政府各危機管理主體間的聯動機制、構建政府與市民及民間組織之間的危機管理聯動機制、政府與媒體之間應實現危機管理的良性互動以及加強城市政府與危機管理研究力量的交流與合作。

3.建立完善的城市危機管理法律保障體系。法律是約束人的日常行為規范的有效手段，是人們必須遵守的行為規則。城市危機管理是一項復雜的社會系統工程，同樣需要相關法律法規來規范和保障。城市危機管理系統的成熟不僅僅體現在幾個部門的設立，更為重要的是立法角度的制度性設計。只有相關法治觀念的深入人心，城市危機管理的逐步完善才算是有了根本性保障。一方面，要在憲法中進一步明確緊急狀態制度，如明確危機應對中的政策與計劃設計的前提、運作綱要、應對和恢復行動，以及各個部門各自的職責等等；另一方面，要加強制定城市危機管理的母法——危機管理的全國統一立法，對現有的城市危機管理法律規范進行清理，并進一步加強城市危機管理的立法工作，抓緊建立城市緊急狀態法。城市危機管理作為政府職能的一個組成部分，只有納入法治化的體系中，才能更好地保持其長效穩定運轉。

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