農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標體系構建研究

摘 要：為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品既有迫切性，又有現(xiàn)實性。然而，大量研究文獻證明，目前對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效的研究，大多停留在價值的選擇和探討上，很少有人提出一整套的量化指標體系。正是在此背景下嘗試對中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效做出探索性研究。

關鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品；績效評價；層次分析法

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0032-02

構建評價指標體系是績效評價的核心，其科學性與有效性直接關系到績效評價的成敗，是評價供給績效的基本依據(jù)，完整、科學的績效評價指標體系是績效評價能得到正確結果的前提。績效評價的順暢程度、有效程度關鍵在于評價指標體系。合理確立評價指標體系是順利完成績效評價，實現(xiàn)績效評價結果精確化、科學化的關鍵。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標體系的構建原則

目前，西方國家公共部門供給績效評價普遍遵循的基本設計原則可以概括為“SMART原則”。“SMART原則”主要偏重于技術上的說明，體現(xiàn)的是指標設計的技術原則。根據(jù)中國的具體國情和適應本土化的要求，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標體系的設計遵循以下的原則：

1.公平公正原則。一個內容上公平且標準上公正的績效評價指標體系是整個供給績效評價體系的前提和基石。內容上的公平意味著評價指標對于每一個部門的難度在理論上是一致的；標準上的公正意味著相同的評價信息將出現(xiàn)相同的評價結果。

2.系統(tǒng)全面原則。公共服務的多重性和復雜性決定了公共部門供給績效評價指標體系必須是一個相對開放的系統(tǒng)，這樣一個開放的系統(tǒng)可以劃分為彼此相互聯(lián)系的若干維度，而每個維度又有若干相互聯(lián)系或相互補充的評價內容，每個指標體系由一項主要評價指標和幾項修正指標構成。

3.連續(xù)穩(wěn)定原則。系統(tǒng)全面是對公共部門供給績效評價指標體系提出了空間上的要求，而連續(xù)穩(wěn)定則是對公共部門供給績效評價指標體系提出了時間上的要求。科學有效的績效評價不是一次性完成的，而是一個長期的過程，必須保持績效評價指標的相對穩(wěn)定。

4.客觀可靠原則。建構供給績效評價指標體系必須采取嚴謹?shù)膽B(tài)度，不能帶有個人的主觀偏見，更不能歪曲事實。應當以事實為依據(jù)，讓事實和數(shù)據(jù)說話；應當用統(tǒng)一的、標準化的衡量尺度來進行取舍，注意排除指標選擇過程中個人主觀因素的影響。在供給績效評價指標體系建構過程中，對于通過運用績效評價指標體系計算結果可能出現(xiàn)的偏差加以分析時，要盡可能消除主觀因素的干擾，尊重客觀計算結果。

5.操作簡便原則。評價體系可測性的過簡、過繁，都會造成評價流于形式，達不到評價的目的。對于多層次的供給績效評價指標體系設計者來說，這項工程是復雜、煩瑣的，多層次評價指標體系層層遞進，逐級加權修正。為保證指標的有效性和科學性，在每個指標設計和權重設定前均須經(jīng)過大量的模型計算。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標體系構建的步驟

簡要地說，績效評價評價指標體系建構步驟就是一個確定目標、對象、標準和權重的過程。

1.評價目標、評價對象。在相當程度上，績效評價的過程也就是組織要達成一定的目標、如何達到這一目標以及評價是否達到這一目標的系統(tǒng)管理過程，是一個運用績效評價來提高和達到組織績效的過程。因此，績效目標的制定是績效評價循環(huán)的起點和核心，沒有績效目標，評價者就不知應該評價什么。確定評價目標是確定評價指標體系、指標權重的前提和基礎。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價的目標是建立和發(fā)展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責任機制，增強農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的供給能力，以滿足農(nóng)民日益增長和變化的農(nóng)村公共產(chǎn)品需要。具體目標為：平衡農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分攤機制，促進需求表達機制的建立，實現(xiàn)供給主體多元化，加強供給融資監(jiān)管，提高供給水平。績效評價的客體指的是評價對象。績效評價的對象通常有兩類：項目和項目實施單位。對項目考評是指對政府公共部門實施的專項項目進行考核，所考評的是公共部門為完成此項特定事件的相關業(yè)務活動和結果的績效。

2.指標結構。在明確評價目的和對象之后，設計科學合理的指標結構是評價系統(tǒng)流程的一個關鍵環(huán)節(jié)。建立公共支出績效評價體系，需要設計能夠反應支出績效的一系列指標，指標體系總體結構的設計合理與否，直接關系到績效評價的質量。公共產(chǎn)品供給績效評價工作具有明顯的層次性，不同層次的績效評價主體和績效評價內容又有一定的差異。因此，就需要將性質相同或相似的支出項目歸并在同一類別中進行評價，以增強相互間的可比性和績效評價工作的可操作性。

3.指標分解。構建評價指標是績效評價最關鍵也是最難的一個環(huán)節(jié)。績效評價指標是根據(jù)所設定的績效評價目標而制定的可量化和不可量化的目標，一旦目標得以確定，量化的績效評價指標就可以為政府提供明確而直觀的方法以衡量評價目標實現(xiàn)與否。指標分解是根據(jù)評價總目標將評價對象分解為更為具體的可操作指標。分解包括橫向和縱向兩個方向，橫向分解是把評價對象指標分為若干個組成部分，縱向分解即分層，根據(jù)評價目標，將每一個組成部分進一步分解為多級指標，經(jīng)過縱向和橫向分解的具體指標系統(tǒng)構成評價框架。

4.評價標準。評價指標確定之后的任務就是設定評價標準，再根據(jù)標準，給每一指標以一定的分值。評價標準是以一定量的樣本數(shù)據(jù)為基礎，利用數(shù)理統(tǒng)計的原理進行測算而得出的標準數(shù)據(jù)。評價標準是公共產(chǎn)品供給績效評價體系的核心要素之一，是評價工作的基本準繩和標尺，它決定了評價目標能否實現(xiàn)以及評價結果是否公平準確。評價標準能夠具體將公共產(chǎn)品和服務供給的好壞、優(yōu)劣等特征通過量化的方式進行量度。對于定性指標，由于無法對各種指標作具體描述，只有采取綜合性描述。同時，由于沒有一個明確的數(shù)值界限，在定性指標評價時，由評價者直接給出每一個指標的數(shù)值。評價者在各檔次分值范圍內對指標給出具體分值。

5.評價指標的權重。權重是表示指標對評價目標重要程度的系數(shù)，權重大小反映公共產(chǎn)品供給中的重點、難度和資源精力投入上的差別。公共產(chǎn)品供給績效評價指標體系，不僅由一些不同內容的指標因素按一定的結構關系組成的體系，而且它們對評價對象評價結果的影響是不同的。因此，公共產(chǎn)品供給績效評價指標體系不僅具有質的規(guī)定性，還具有量的規(guī)定性。然而這種量的規(guī)定性在績效評價過程中體現(xiàn)的方式就是加權，即根據(jù)評價指標對評價結果影響的大小而賦予每個指標要素相應的權重，實際上也就是對系統(tǒng)的評價指標進行排序。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標體系的建立

中國評價公共部門績效的指標現(xiàn)狀表現(xiàn)為評價指標無法滿足和反映社會的需要和公眾的需要。隨著社會的發(fā)展與進步，評價績效的指標也要隨之改變。但是現(xiàn)有的指標體系多是計劃經(jīng)濟體制下對政府管理企業(yè)和社會的描述，并且不同績效考核指標體系對同一部門和公務員進行績效評價不能比較，而且考核的通常是干部的政績，片面追求經(jīng)濟方面的指標，忽視了民主、公平與可持續(xù)發(fā)展等方面的指標。

我們把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效分解為三個部分，即公共管理類指標、社會服務類指標和經(jīng)濟社會發(fā)展類指標，構成一級指標。

其中，公共管理類指標分解為民主參與指標、供給決策指標和生產(chǎn)管理指標三個二級指標。通過對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的民主決策和生產(chǎn)管理過程進行測評，對于促進政府管理理念變革，增強農(nóng)民的民主參政意識和實現(xiàn)供給主體多元化，有著積極的意義；社會服務類指標分解為農(nóng)村教育、農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療和社會保障四個二級指標。社會服務類指標主要對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結果的測評，使供給轉向與農(nóng)民切身利益的醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會保障等；經(jīng)濟社會發(fā)展類指標包括農(nóng)業(yè)科技服務、農(nóng)村市場管理和農(nóng)村公共事業(yè)三個二級指標。

最后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標體系的構建，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中有著重要作用。主要表現(xiàn)在：（1）有利于政府供給職能轉變，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效指標體系具有較強的導向性，能夠較全面、真實、公正地反映政府供給績效，使政府部門對政績觀的理解和認識更加深刻，對自身發(fā)展存在的問題更加清晰，對改進工作的著力點更加明確，推動了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平的提高；（2）有利于增強農(nóng)民的政治參與，有利于增強農(nóng)民的民主參與意識，對于促進民主制度的建設具有重大意義；（3）有利于促進政府管理理念的變革，開展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價，通過引入外部評價機制、吸收外部評價主體，可以有效地向政府表達農(nóng)村居民的意愿，并迫使其接受科學的管理理念；（4）有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品融資監(jiān)管制度建設，結合村民自治制度建設，建立村務公開和民主理財?shù)拈L效機制，真正放手發(fā)揮廣大農(nóng)民在涉及村民利益的公共產(chǎn)品籌資過程中的民主監(jiān)督主體地位與作用；同時，建立和完善能夠充分發(fā)揮包括政府職能部門在內的外部監(jiān)督機構作用的有效制度，特別是有利于發(fā)揮專業(yè)審計監(jiān)督機構獨立監(jiān)督職能方面的制度建設。

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[責任編輯 吳高君]