耕地紅線的合理性探討

摘 要：通過對所謂的18億畝耕地紅線進行歷史溯源和相關的背景回顧，對耕地紅線的情況進行初步了解。應該認識到，對耕地面積的擔心是由于對糧食安全的保證，這是保證國家安全的重要基礎。但是，18億畝耕地紅線的確定是否有必要，對耕地紅線進行經濟學分析，提出耕地紅線的邏輯缺陷、理論漏洞和現實問題，從而得出相關結論。

關鍵詞：耕地紅線；糧食自給率；糧食安全

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0036-02

一、引言——耕地紅線的背景及現狀

耕地紅線，是指經常進行耕種的土地面積的最低值。它是一個具有低限含義的數字，有國家耕地紅線和地方耕地紅線?，F行中國耕地紅線是18億畝。國務院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議（2007年3月5日）上強調，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，一定要守住全國耕地18億畝這條紅線，堅決實行最嚴格的土地管理制度”。

1.耕地紅線的淵源。據原國家土地管理局第一任局長王先進回憶，18億畝耕地是根據五組數據測算出來的：第一，耕地數。美國衛片測出中國耕地有21億多畝，我們調查測算后得出，凈耕地數量是19.7億畝。第二，人口數。根據權威部門預測，到2040年或2050年，人口高峰為15億～16億。屆時城市人口有10億多，農村人口5億左右。第三，城鄉建設用地數。當時城鄉建設用地有3.8億畝，參照當時美、日等發達國家實際占用水平，根據前幾年城鄉建設新占用土地中耕地與非耕地比例，到2040年，城鄉建設用地還要占用耕地2億多畝。還有退耕、災毀等減少耕地1億多畝。第四，耕地后備資源數。全國適宜開發耕地的資源，包括農田整理、廢棄地整治，滿打滿算有2億多畝。第三與第四組數據增減相抵，到2040年，能保有耕地18億畝。第五，糧食需求數。按世界中等發達國家人均消費水平，參照世界糧農組織提出的每人每日需要的食物熱量（中等需要量），每年人均需要糧食500公斤，15億人需要7 500億公斤。但是中國糧食總產量多年徘徊在5 000億公斤。如果能提高土地質量和農業科技水平，五十多年時間，增加2500億公斤糧食量是可能的，18億畝耕地保15億或16億人吃飯還是可以的（來源：國土資源局網站）。

這就是18億畝耕地的來歷。

在政府層面上，國務院在印發第三版《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》中，對未來十五年土地利用的目標和任務提出6項約束性指標和9大預期性指標。6項約束性指標集中在耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設占用耕地規模、整理復墾開發補充耕地義務量、人均城鎮工礦用地等主要調控指標中。其核心是確保18億畝耕地紅線——中國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝，確保15.6億畝基本農田數量不減少，質量有提高。

2.耕地紅線的爭論及現狀。18億畝耕地紅線甫一出臺，即走進了國內學術和輿論紛爭的焦點區域。圍繞著耕地紅線的合理性和必要性，國內學術界形成了截然對立的兩派。

主張廢除耕地紅線的以國內的自由派經濟學家為主，其中尤以茅于軾的天則經濟所、中歐商學院教授許小年的呼聲最高。主張廢除派的依據主要是：（1）18億畝耕地紅線的出臺缺乏科學合理的測量和科學運算，這個數字的得出缺少科學性，劃定的依據和標準是較為模糊的，直到目前尚未有科學統一的解釋，屬于“讓謬誤主持政治”（周天勇語）。（2）中國的糧食安全不一定要靠死守耕地面積來保證，中國的糧食供應可以依靠提高單位面積產量、提高農業機械化水平、改革農業生產組織形式和適時進口來完成，因此，耕地紅線是沒有必要的，如此反而造成了很多不良的后果。（3）耕地紅線的機械固守對房地產造成了不良影響，首先，在土地征用和轉化的過程中，由于耕地紅線不可突破，造成了巨大的級差利益以及由此衍生的尋租空間，滋生了腐敗和市場的不健康發展；第二，中國目前土地市場面臨供需矛盾，一方面是耕地紅線不可突破，另一方面是工業化和城市化加速以及非農業人口膨脹需要大量土地，由此衍生出巨大的矛盾，土地資源日益稀缺，加劇了通脹預期，成為推動房價的巨大力量。

主張堅守耕地紅線的有許多獨立經濟學家、媒體人和眾多的政府官員，他們的依據簡單而直接：耕地面積是保證國家糧食安全的必要因素，顯然，國家糧食安全是至關重要的，為確保糧食安全，中國必須保有相當數量和質量的耕地，即使通過進口能夠滿足中國糧食需要，但是也絕不可將國家的糧食命脈操之于人。大豆行業的淪陷就是一個極大的教訓，國家糧食安全的絲毫動搖都是十分危險而令人不安的。

二、耕地紅線的經濟學分析

1.耕地紅線的邏輯漏洞。耕地紅線的出臺是為了強調糧食自給和農業安全，但是，這一說法中在著一個不可避免且略顯尷尬的邏輯斷鏈，即糧食自給率是否一定和耕地面積有著如此強烈的相關關系。在現代科技飛速進步和農業生產方式日益多樣化的條件下，糧食生產的相關因素也日趨多種多樣，糧食畝產不斷提高。因而糧食產量和耕地面積的相關關系在現代生產條件下需要重新考量。

2.農村土地的真實利用率存疑。耕地紅線確定以后，相關措施都無法落實，反饋工作的開展也存在巨大的難以逾越的障礙，結果導致所謂的18億畝耕地紅線更像是一句政治口號而疏離于一項具有較強操作性的舉措。缺陷包括：第一，耕地保有量沒有相關監督措施和維持機制。耕地面積是確定了，但是責任加在全中國頭上，缺乏落實機制，至于分配任務則無從談起，責任不明，任務不明，各地方責任的界定是不清晰的，因而無法真正實現耕地紅線的保持。而且監督機制遠未建立起來，責任不明，則無人有動力去采取行動，也不會有人因為不采取行動而受罰。這使得耕地紅線更像是一個流于文本的空洞口號。

3.農村耕地存在大量撂荒現象。隨著工業化和城市化的不斷推進，原來被束縛在農村土地上的大量剩余勞動力尤其是青壯年勞動力大規模涌入二三產業和城市，農村大量聚集留守婦幼和老弱病殘。這引起兩個后果：一是留守群體無力從事繁重的農業體力勞動，而被迫荒棄耕地；二是外出務工人員的收入足以維持一家生計，則農村人口也不再有意愿繼續從事耕作。二者共同造成了農村土地大量荒廢。雖然每年都會有大量調查撂荒耕地面積的數據出臺，但是，考慮到撂荒耕地的特殊性和一定程度的隱蔽性，撂荒耕地數據具有較大的不穩定性和調查難度，因而難以準確計量。目前全國范圍的撂荒地調研尚屬于一片空白，數據在各地方呈現碎片化現象。

三、結論

綜上所述，首先我們必須肯定保持糧食自給率和糧食安全的重要性；第二，我們應該破除一個固有觀念，即耕地面積并同糧食的自給率和糧食安全密切相關，相反，在現代生產條件下，糧食安全的相關因素趨于多樣化，為了保證糧食安全，在于多處用力，不必執著一端；第三，耕地紅線在邏輯上缺乏合理性，在實際操作上缺乏可行性，對于糧食安全弊大于利。

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