科學發展觀視野下的中原經濟區法治建設研究

摘 要：“中原興則中華興”，為了實現建設中原經濟區的重要經濟意義，必須關注法治問題，只有確立一整套完備的法治規則，才能形成和維護高度規范化的市場秩序，保障市場機制的良性運行。科學發展觀的豐富內涵與現代法治精神相契合，對中國法治建設具有重要的指導作用，將科學發展觀切實貫徹到中原經濟區的法治建設上來，推動中原經濟區的立法、執法、司法等制度的發展。

關鍵詞：科學發展觀；中原經濟區；法治；建設

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0082-02

一、科學發展觀與法治建設的關系

科學發展觀的豐富內涵與現代法治精神相契合，對中國法治建設具有重要的指導作用。一方面，科學發展觀是指導社會主義法治建設的重要科學理論，為法治提供了思想基礎。從功能上來說，科學發展觀能夠積極促進實現法治的功能。科學發展觀的終極目標是要實現和諧發展，促進和諧社會的建設。法治要通過培植人們對法律的信仰，通過立法、司法、執法等一系列的法治過程來營造和諧、可持續發展的社會環境。另一方面，社會主義法治建設是落實科學發展觀的根本保障，科學發展觀所蘊涵的堅持以人為本、追求全面協調可持續的發展、實現“五個統籌”、建設和諧社會等目標與原則，必須通過法治建設來實現。因此，我們應深入研究和準確把握科學發展觀的精神實質及其指導作用，將科學發展觀切實貫徹到中國法治建設上來。

二、中原經濟區法治建設存在的問題

（一）中原經濟區的立法不足

近年來，中原經濟區區域內立法主體緊緊圍繞本地經濟發展加快了立法進程，但進度緩慢且大都站在維護本地區利益的角度，其立法不足主要表現在：（1）立法步伐跟不上經濟社會發展要求。中原地區與沿海省份相比，表面上看是資源環境生態問題，實質上是發展問題、產業結構不合理和發展方式粗放問題。如河南是能源大省，許多自然資源總量位居全國前列，但在通過過度消耗能源資源換取經濟快速發展的同時，也付出了沉重的代價：資源浪費、環境污染、生態脆弱、礦難事故嚴重等。這些事關中原地區經濟社會發展全局的熱點、難點和重點問題的化解，迫切需要立法的引導、支持和規范。（2）立法存在很多盲點。如河南在發展產業投資基金改革方面，目前尚未出臺《產業投資基金管理辦法》等有關法律規范。（3）相關法律規定滯后。如中原經濟區內的建設用地流轉已成為一種不可阻擋的發展趨勢，但這超出了中國法律規定的范圍，屬于對現行法律制度的突破。鑒于此，河南要改進立法技術，及時修改、廢止本省土地管理方面不適當的法律規定，為中原經濟區發展營造良好的法律環境。

（二）中原經濟區的行政法治建設問題

由于行政區劃的原因，中原經濟區區域內城市之間的統籌協調機制不完善，致使各地行政執法利益化的程度很高。目前，一些基層執法隊伍經費的主要來源是罰款和收費，而且罰的越多、收的越多、返還的越多，致使一些行政執法行為與執法者的自身利益掛鉤，結果造成執法行為與執法目的嚴重背離。有些部門甚至從自身利益出發，給每個執法人員下達罰款任務，開展罰款競賽；有些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄、爭權力、爭罰款、爭收費；有些部門對于違法行為不是及時制止，而是任其發展，事后收拾“殘局”；有些部門故意設置“圈套”，引誘行政相對人違法，然后施以重罰。

（三）中原經濟區的司法建設問題

司法是定紛止爭、解決糾紛、化解矛盾、調節利益沖突、實現社會和諧的特殊事業，要構建民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會，實現經濟社會和人的全面發展，司法的地位和作用顯然是不可替代的。但目前中原經濟區域內，在司法實踐中仍然存在濫用職權、失職瀆職、貪污腐敗的行為，同時司法地方保護主義比較盛行，司法機關對本地、外地當事人不能平等對待，做不到一視同仁、公正司法、中立裁判。

三、中原經濟區法治建設問題的原因分析

（一）缺乏地方立法協作

地方立法協作是區域經濟社會一體化發展的利益訴求，是區域間經濟社會發展的利益協調問題。一方面，區域一體化要求采取一致的規則和行動，建立無壁壘、無障礙、各地利益最大化的共同市場和共同規則；另一方面，只要存在一級利益實體單位，地方保護、立法不協調的傾向就不可避免，就需要建立統一協調各方利益關系的機制。中原經濟區是一個正在興起的區域經濟，需要借鑒其他地方在區域經濟發展方面的經驗。如長三角三省市共16個城市在經濟協作中已開始暴露出各地法規規章沖突、執法依據不一、重復建設、地方保護等問題，急待通過立法協作來協調統一各方利益關系。

（二）缺乏有效的權力制約和監督

缺乏明確而嚴格的的法律監督和責任追究制度是問題的重要原因。某些權力集中、權力含金量大的行政執法主體不作為、亂作為、慢作為等行政瑕疵比較突出，在實施行政許可和行政處罰權時，同事不同權、同案不同罰、合法不合理，自由裁量權缺乏法治化約束，甚至滋生權力尋租、營私舞弊等腐敗問題。必須把追究法律責任作為法律實施的重要環節來抓，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究法律責任，并對直接責任人員給予行政處分，構成犯罪的依法追究刑事責任。

（三）地方司法保護主義嚴重

目前，在中原經濟區內，司法建設中的突出問題是存在地方保護主義。如某些司法機關對本地、外地當事人不能平等對待，做不到一視同仁、公正司法、中立裁判，從而削弱了司法的公信力。對跨區域的涉訴案件和執行案件中當事人的基本情況、履行能力等不能及時調查、互相公布，出現信息不對稱現象。此外，中原經濟區內各區域間在司法文書送達與執行方面的協作急需加強，要形成“異地執行公務、當地司法機關支援”的局面，就要加強中原經濟區內各區域間在案件調查取證、案件管轄方面的協作，健全區際委托調查取證制度，對區際案件的管轄權問題達成協議。要加強中原經濟區內各區域間在法律服務方面的協作，尤其要簡化律師異地調查取證或申辦執業的手續，對異地司法行政機關提供的律師身份證明予以確認。要加強中原經濟區內的區際法律援助，建立法律援助案件轉辦制度，以減輕當事人的經濟和精神負擔。

四、科學發展觀視野下中原經濟區法治建設的構想

（一）統籌兼顧，加強立法協作

按照科學發展觀“五個統籌”的要求加強立法協作，包括立法工作經驗的交流、立法信息交流、立法技術的統一，甚至包括法規條文的借鑒。加強立法協作，應考慮如下幾個方面：（1）成立中原經濟區立法協調機構，可由中原經濟區內的各市人大常委會法制委員會主任或政府法制辦主任以及相關法律專家組成。（2）建立和完善立法信息交流平臺。建立相應的信息資料庫，交流區域內立法計劃、立法動態、立法信息；針對中原經濟區范圍內社會經濟發展的重大的問題進行討論并提出參考性意見；提出與區域合作立法有關的建議。（3）創新中原經濟區立法程序。要通過舉行聽證會、論證會、座談會或召開新聞發布會等形式，廣泛征求公眾對立法工作的意見；各地的地方性法規和地方政府規章除按照《立法法》的規定進行備案外，可以嘗試建立地方立法或規范性文件交叉備案制度。（4）協調立法內容。區域內各地區的立法要充分地考慮和兼顧中原經濟區范圍內的經濟一體化的需要，在保持地方特色的基礎上，實現立法內容的相對統一。地方立法文件的起草、審查等各個階段全面把關，消除或減少不同地方的立法在內容上的矛盾和不協調，增強區域內法律規范的統一性與權威性。

（二）貫徹科學發展觀，推進依法行政

1.規范政府行為，加快政府職能轉變。對于政府而言，法治理念是強調政府只能做法律法規規定的事情，這一理念有助于防止政府隨意擴大權力、抑制公民和社會創新活動，甚至侵害公民權利行為的發生。在非市場領域或市場本身無力調節的領域應充分發揮政府的作用，這就要求明確政府的公共職能。

2.規范行政決策和執法行為。建立起良好的決策法治體制機制，保證政府決策、規劃的科學化、民主化、規范化，嚴防引進污染企業和夕陽產業，嚴防重復建設，勞民傷財，將有限的人力、財力和精力投到消除落后、形成競爭優勢上，摒棄“人治”弊端干擾經濟發展和法治發展大局。切實規制行政執法行為，尤需制止亂檢查、亂罰款、亂攤派、亂收費等侵害市場主體利益的行為。必須推進相對集中行政處罰權和綜合執法工作，通過職能的科學配置，減少執法層次和交叉重迭執法的矛盾，避免執法部門相互推諉、扯皮現象的發生，提高執法效率。

3.改革行政審批制度，提高行政效率。削減經濟事務行政審批的手續，發展戰略經濟區統一的電子政務，簡化行政流程，建立透明高效的電子政府，以剛性可操作的具體規則，減少行政成本，提高行政效率，保證行政行為的公正性、公平性和公開性。

（三）以人為本，創建司法協作

1.貫徹以人為本的司法理念，保障公民權利。司法機關必須認真貫徹“國家尊重和保障人權”的憲法原則，在各項司法工作中高度注重依法保障人權。以人為本的文明理念能讓司法更具有親和力，使人們感受到司法的力度和溫度、剛性和柔性，從而真正地彰顯司法的地位和作用。

2.加強中原經濟區內的區際司法協助。要加強中原經濟區內各區域間在司法文書送達與執行方面的協作，形成“異地執行公務、當地司法機關支援”的局面。要加強中原經濟區內各區域間在案件調查取證、案件管轄方面的協作，健全區際委托調查取證制度，對區際案件的管轄權問題達成協議。

3.消除司法地方保護主義。在中原經濟區內，各司法機關要遵循公平、公開和非歧視原則，對本地、外地當事人平等對待，做到一視同仁、公正司法、中立裁判，增強司法的公信力。

參考文獻：

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[責任編輯 陳麗敏]