對部門預算的幾點思考

摘 要：部門預算是按部門編制的政府預算，是由基本預算單位編制的。現(xiàn)在的部門預算改革過程中存在一些問題，如編制方法不夠科學，預算執(zhí)行不夠嚴格，公用經費標準偏低等。要進一步完善預算編制行為，實現(xiàn)部門預算編制的規(guī)范化、制度化，增強部門預算的約束力和嚴肅性，切實提高財政資金的使用效益，深化部門預算改革，規(guī)范部門預算的收支范圍，科學制定編制標準，增強部門預算執(zhí)行的嚴肅性和準確性，加大財政審計監(jiān)管力度，及時糾正預算執(zhí)行過程中的問題。

關鍵詞：部門預算；規(guī)范化；制度化

中圖分類號：F275.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0115-02

部門預算是按部門編制的政府預算，它是由預算單位編制的，逐級上報、審核、匯總，經財政部門審核后提交人民代表大會依法批準的、涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。通過編制部門預算，使財政預算安排由原來的“霧里看花”變?yōu)槿缃竦摹耙荒苛巳弧保鰪娏巳舜髮φ板X袋子”的監(jiān)督力度，規(guī)范了單位收支行為，為從源頭上預防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生奠定了基礎，促進了預算工作逐步進入法制化軌道。

一、當前部門預算存在的問題

隨著部門預算改革的逐步深入，實踐中也發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問題。主要表現(xiàn)為：

1.編制方法不夠科學。部門預算要求實行“零基預算”、“綜合預算”的編制原則。就是要將過去“基數(shù)加增長”的做法，改變?yōu)榻y(tǒng)籌部門預算內、外財力，根據(jù)部門事業(yè)發(fā)展的實際需求，編制年度收支預算。但在具體編制過程中，因多年慣性以及“零基預算”、“綜合預算”需做大量的核實、確認工作，財政力量保證有困難，故在實際操作中仍沒有完全擺脫傳統(tǒng)做法的影響。為滿足“財政控制數(shù)”要求，一些部門在“項目資金”安排上，高標準編制預算項目，套取財政資金。同時，應在預算編制中全面體現(xiàn)的預算外收支項目，由于監(jiān)督不嚴等原因，未能全部納入預算，“收支兩條線”制度沒有得到完全貫徹落實。

2.預算執(zhí)行不夠嚴格。部門預算方案一般都是上年9月、10月份測算，年底編制完成，再由人大審查批準的。但許多收支因素變化是不確定的，特別是有預算外收入的單位，如遇國家收費政策調整、降低或取消收費，收入任務就無法完成，而部門預算支出是與單位收入掛鉤的，收入減少，勢必減少支出，致使有些項目支出無法實現(xiàn)。還有的部門，其上級單位臨時下達年中必須完成相關設備購置等硬性達標指令，因年度部門預算沒有編制其支出，故只能擠占其他項目經費，導致部門無法按批準的預算方案執(zhí)行。有的因政府或部門臨時出臺一些隨意性較大的收費項目，部門拒付有難度，不得已也只能擠占其他項目資金，預算執(zhí)行缺乏應有的嚴肅性。

3.公用經費標準偏低。公用經費是保證機關、單位正常運行的基本條件。但是，由于縣級財力有限等因素影響，存在編制標準偏低，實際支出超標準等問題。如有的部門，業(yè)務招待費按規(guī)定標準計算安排很少，但隨著部門間跨地域的業(yè)務交流活動的增多，招待費用需求明顯加大，已不能滿足工作需要，一些單位只能擠占其他資金。另外，諸如辦公樓裝修等項目經費無編制標準，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，加大了資金控制與管理的難度。

4.部門預算與國庫改革未能協(xié)調一致。目前，國庫對財政資金支出的運行程序是：各級預算單位根據(jù)同級財政部門下達的年度預算，按期向財政部門提出資金撥付申請，經財政部門審核后開具撥付憑證，通知國庫辦理資金撥付手續(xù)，國庫通過銀行間票據(jù)交換將財政資金劃入預算單位在商業(yè)銀行開設的賬戶上。這種運行程序弊端較多，如財政資金使用效益低下、監(jiān)督弱化等。同時，銀行體制改革后，仍有相當大一部分國庫資金通過商業(yè)銀行進行劃轉，受利益驅動，各商業(yè)銀行對存不計息付不收費的財政資金不同程度地存在截留和占壓的情況，各預算單位根據(jù)資金性質的不同也在銀行多頭開戶。實行部門預算，預算報表雖然統(tǒng)一了，但財政資金仍在多頭運作和逐級層層繳撥，財政將預算資金撥付到一級預算單位賬戶上后，一級預算單位如何再下?lián)苤劣每顔挝唬每顔挝挥秩绾问褂茫斦块T無法實施全程監(jiān)督和控制，影響財政資金使用效益。

為進一步完善預算編制行為，實現(xiàn)部門預算編制的規(guī)范化、制度化，增強預算的約束力和嚴肅性，切實提高財政資金使用效益，針對上述存在的問題，我們認為應從深化改革、完善制度、加強監(jiān)督等措施逐步加以解決。

二、深化部門預算改革，規(guī)范部門預算的收支范圍

按照當前部門預算改革的實際運行方式，部門預算包括部門一般預算收支、基金預算收支、預算外收支、經營性收支和其他收支等若干項。這些資金性質不同，管理辦法不同，既不利于對部門預算執(zhí)行情況的及時全面考核，也不利于加強對財政資金的監(jiān)管，客觀上需要對部門預算的收支內容和執(zhí)行方式進行統(tǒng)一規(guī)范。

1.取消預算外資金這一屬性劃分。預算外資金雖然名義上屬于財政性資金，但使用和管理要實現(xiàn)完全和徹底統(tǒng)籌，難度仍然很大。隨著“收支兩條線”改革的逐步深入，部門預算外資金的規(guī)模已大幅縮減，因此可以考慮摒棄“預算外資金”這一屬性分類，而將其分別并入一般預算和基金預算，徹底納入預算管理。

2.經營性收支不納入部門預算管理。按照公共財政體制框架的要求，政府部門支出屬于“公共產品”，理應由財政負擔，政府部門自然也應該存在經營性收支。按此思路，對當前部門經營性收支應予區(qū)別處理：（1）屬于下屬事業(yè)單位的收支行為，可以結合事業(yè)單位的改革，實行與主管部門脫鉤管理，將其作為自收自支或財政補助單位管理，其經營性收支不再匯總反映到上級主管部門收支之中。（2）屬于將行政事業(yè)性收費轉為經營性收費的情況，應結合貫徹實施《行政許可法》，嚴格界定收費性質，確屬經營性收費的，按前述處理，并將執(zhí)收機構從部門剝離出去；不屬經營性收費的，應按照“收支兩條線”的有關規(guī)定全額繳入國庫，支出由財政統(tǒng)籌安排。總的目標就是要嚴格政府預算和部門預算的范圍，將經營性收支從部門預算中剔出。

3.嚴格管理其他收入。目前部門“其他收入”構成主要是指部門資產出售、轉讓取得的收入，以及捐贈收入等。根據(jù)現(xiàn)行政策，上述收入實際上均為應繳金庫的一般預算收入，嚴格意義上的部門自有收入很少。因此，對部門的各類收入應嚴格區(qū)分性質，對于出售、轉讓、出租、租賃等方式取得的國有資產經營收入，基本建設結余收入，國內外的捐贈收入，以及其他應繳國庫的收入，必須按規(guī)定解繳入庫；確屬部門的其他收入，也需要進一步嚴格管理，比如實行財政專戶核算，或者全部繳入金庫，總的目標是其收支過程和執(zhí)行結果能夠納入財政監(jiān)控。

三、科學制定編制標準，增強預算執(zhí)行嚴肅性和準確性

部門預算的編制是一項非常嚴肅的工作，作為財政部門要按照規(guī)范的程序去操作，而最關鍵的是預算單位要本著實事求是的態(tài)度去編制，要按照財政部門的統(tǒng)一規(guī)定和要求編制反映本部門所有收支情況的預算。在收入的測算方面，運用“標準收入測算法”編制收入預算，預算收入要根據(jù)歷年收入和下年度收入增減變動因素來確定，既要考慮政策變動影響，又要考慮其他因素。增減變動原因編制部門要清楚，財政部門也要清楚，避免出現(xiàn)收入預算的高不可攀或過低。預算支出要實行徹底的零基預算，首先要根據(jù)國家現(xiàn)有的經費政策和規(guī)定，摸清“家底”，測算出本部門的人員經費和公用經費，然后再按照輕重緩急的原則排列出專項經費。根據(jù)我市目前的財政狀況，單位在編制專項經費預算時要充分考慮“急需”，力求將需求與財力有效地結合起來。

四、提高認識，加強管理，建立健全規(guī)章制度

部門預算是財政管理體制的一項重大變革，每個預算單位，要充分認識這場改革的重大意義，要從維護全局利益的高度出發(fā)，嚴肅認真科學地做好這項工作，全面提高部門預算的編制水平。同時，要建立健全相關配套的管理制度，增強預算的約束力，維護預算的權威。要加強對預算編制不真實、不科學、不規(guī)范行為的監(jiān)督管理，建立部門預算問責制，加大違規(guī)問題的處罰力度。實行會計委派以來，市直部門建立健全了財務管理制度，并得到了有效執(zhí)行，促進了市直部門財務管理水平的整體提高，對市直部門預算的編制、執(zhí)行起到了積極作用。但個別單位的財務管理制度還需進一步完善，尤其是要進一步加大規(guī)章制度的執(zhí)行力度，真正做到有章可循，有章必循。作為財會人員要充分發(fā)揮好參謀作用，定期向部門領導提報預算執(zhí)行情況分析，及時指出預算執(zhí)行過程中存在的問題，并提出改進工作的意見建議，督促問題的糾正和解決。

五、加大財政、審計監(jiān)管力度，及時糾正預算執(zhí)行中的問題

就當前來講，如果沒有外部監(jiān)督，在部門預算執(zhí)行過程中將會出現(xiàn)更多問題，而有效的外部監(jiān)督對預算執(zhí)行在一定程度上是一種保障作用。財政部門可以通過預算編制、年終決算的審核以及日常檢查等工作，發(fā)現(xiàn)問題，并及時拿出指導性意見，不但解決好某一單位的問題，而且要解決好面上存在的共性問題。審計部門可以通過預算執(zhí)行審計以及其他專項審計，并運用有效手段促使問題的解決。這在目前外部監(jiān)督機制尚不健全的情況下，只能充分發(fā)揮各個職能部門的監(jiān)督作用。

[責任編輯 吳明宇]