改革森林保險制度破解森林保險困局

2013-12-31 00:00:00袁紅萍

經濟研究導刊 2013年25期

摘要：分析導致中國森林保險業發展緩慢的主要原因，發現按“畝”計算保險金額和保險費為核心內容的森林保險制度缺陷是阻礙森林保險業發展的關鍵原因。加大森林保險政策扶持力度和森林保險技術研究，增加森林保險財政補貼，建設保險目的林木資產價值批量評估系統，改革現行森林保險制度，設計以“林木資產評估價值作為計算保險費和保險金額、損失理賠費計算依據”為核心內容的森林保險制度，是破解森林保險困局的關鍵所在。

關鍵詞：林權改革；森林保險；林木資產；批量評估；資產評估

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0145-04

引言

森林保險是以具有經濟價值的天然原始林、人工林為標的，森林經營者按照一定標準繳納保險費，對森林在生長過程中因自然災害或意外事故造成的經濟損失，由保險企業按照保險合同的規定向被保險人提供經濟補償的一種保險。它具有危險難以預測、損失難以評估、賠償處理麻煩、賠付率高、營利性差的特點，屬于社會準公共產品。林業經營者投保森林保險后，一旦森林受災，森林經營者即可及時獲得經濟補償，保證了資金來源的穩定，解除了林業生產者的后顧之憂，增強了抗御災害的能力。

中國自1984年開始森林保險試點以來，到1988年已有20多個省、市、自治區先后試點森林保險。20世紀90年代后，森林保險卻一直停滯不前，甚至出現業務萎縮的現象，使得中國森林保險的發展狀況嚴重滯后于林業發展對風險保障的需求。近年來，隨著集體林權制度改革的推進，林權抵押貸款的實施，森林保險補貼政策的不斷出臺，中國的森林保險業逐漸發展起來了。雖然國家花大力氣扶持森林保險業，但是，森林保險投保比例仍然偏低，森林災害損失依然嚴重，林業經營者抗擊災害的能力依然偏低。本文從分析中國森林保險現狀出發，通過研究政府、森林保險企業、林業經營者的森林保險行為和森林保險制度，找出中國森林保險業發展緩慢的原因并提出相應的對策與建議。

一、中國森林保險業現狀分析

中國森林保險試點范圍以每年新增3個省的速度穩步擴大，現已從2009年的福建、江西、湖南3省擴展到包括遼寧、浙江、云南、廣東、廣西、四川在內的9個省（區），保障力度明顯增強，險種實現了由單一的森林火災險向覆蓋大部分森林自然災害在內的綜合險的突破，一些地方還細化了保險金額的劃定標準，加大了對經濟林、竹林等經濟價值較高的林分的保障力度，農民的保費負擔逐步減輕，農民參加商品林保險從前需要繳納全部保費，現在最多只需繳納45%。隨著中央財政對公益林的保費補貼從30%提高到50%，江西、福建、浙江、云南等省實現了對公益林火災險的財政統保。

近年來，雖然國家對森林保險業進行了政策性扶持，實施政策性森林保險與商業性森林保險相結合的政策，然而，森林保險業發展并不盡如人意，出現林業經營者森林保險需求不足和森林保險企業供給不足問題。中國中央財政森林保險保費補貼2011年總投保面積7.3億畝，比2010年增長66.3%，占全國有林地面積（27.21億畝①）比例26.83%，繳納保費總額6.2億元，其中中央財政支付保費補貼2.88億元，占保費金額的46.68%，總保險金額3 000多億元。根據我們對江西省近四年森林保險的調查（見下頁表1），雖然森林保險投保面積逐年增加，增長幅度較大，但是從統計數據和調查結果來看投保比例并不高、賠償率卻很高，影響了森林保險企業的經營效益。曾靜[2]（2010）等提供的數據顯示，湖南省森林保險的賠付率更高（見下頁表2）。

二、中國森林保險業發展緩慢的原因分析

中國集體林權制度改革后，林農成了林業經營的主體，林業要素市場和林權交易市場建設剛剛起步，森林保險試點時間不長且仍處于改革試驗階段，森林保險覆蓋面不廣，林業經營者、森林保險企業和政府部門在森林保險工作方面經驗不足，還需要一段時間的探索和經驗總結、有待進一步改革森林保險制度。

（一）林業經營者投保分析

中國集體林權制度改革后，林農是森林保險市場的需求主體，林農森林保險的需求意愿和投保能力成為影響森林保險業發展的關鍵因素。分析林農的森林保險行為，是尋找中國森林保險業發展緩慢原因的突破口。

首先，廣大林農由于受到傳統“靠山吃山、靠天吃飯”小農意識的影響，且獲得林權時間不長，還沒有真正開始全身心投入林業經營。對于發生的火災、病蟲害災害、自然災害等森林災害的防范意識差，導致其防災意識淡薄、森林保險需求低、投保意愿低。

其次，廣大山區林農剛剛從“山定權、樹定根、人定心”的集體林權制度改革中獲得林權，林業經營處于摸索階段，林業經營收入普遍不高、林農經濟實力普遍偏低、負擔重，使得林農投保能力低，不愿意投資森林保險。

再次，原來在農村經營保險的企業服務農村意識淡薄，服務能力差，農民保險索賠難、理賠低，造成保險企業在農村信譽低的不良印象，使得林農不愿意參加森林保險。

需求是購買愿望與購買能力的統一。目前，大部分林農防災意識淡薄、森林保險需求低、投保意愿低、經濟實力低、負擔重、索賠難、理賠低。由此導致大部分林農既沒有森林保險愿望也沒有投資森林保險的能力，是導致森林保險需求不足的主要原因之一。

（二）森林保險企業承保分析

獲利是廠商向社會供給產品服務的動力。森林保險企業是森林保險市場的供給主體，其供給行為和供給意愿成為影響森林保險發展的另一關鍵因素。由于林業生產經營周期長，受自然災害影響大，市場供求反映靈敏度低，“靠天吃飯”是當前林業經營的主要特征之一。目前，中國森林保險企業雖然有政府優惠政策的大力支持，但是森林保險供給動力不足還是造成森林保險業發展緩慢的另一主要原因。究其本質而言，主要有以下原因：

首先，目前森林保險在中國是一個新的保險產品，具有準公共產品性質。森林保險企業由于林業專業技術人員匱乏、保險產品技術研究不夠深入，使得森林保險產品經營風險高、化解經營風險能力不足。

其次，林業生產經營受到森林火災、自然災害等影響非常嚴重，災害損失評估人員嚴重短缺，保費低，核損難度大，災害損失高、賠償率非常高（見表1、表2），使得森林保險企業經營效益差、虧損嚴重，直接影響森林保險企業的經營積極性，森林保險供給動力不足。

（三）政府行為與森林保險制度分析

中國政府森林保險的目標是：增加林業經營者收入，提高森林保險企業的經濟效益，增強森林災害抗災能力，保護林業產業健康發展，保護生態環境，扶持森林保險業發展。中國各級政府正積極制定各種政策，扶持森林保險業發展。政府是森林保險制度的制定者和監督者，森林保險制度的優劣直接影響到森林保險業的發展。

2009年以來，中國各級政府為了扶持森林保險業的發展，出臺了一序列優惠、扶持政策，實施政策性森林保險與商業性森林保險相結合的經營模式，對促進中國森林保險業發展起了重要推進作用。2009年國家在江西、福建、湖南三省開展森林保險試點工作以來，贛閩湘三省相繼出臺了“政策性森林保險為主、商業性森林保險為輔”的森林保險制度。筆者在分析贛閩湘三省森林保險有關政策時，發現了一個共同的政策：保險金額和保險費的計算按“畝”為投保計量單位。2009年《江西省林業保險試點實施方案》（贛林計字[2009]270號）的規定：“（四）保險金額：以畝為投保計量單位，保險金額為每畝保險金額與保險林木面積的乘積。”福建省《2009年森林火災保險方案》（閩林綜[2009]16號）的規定：“4.保險金額：每畝500元。”2011年《湖南省公益林保險承保理賠操作規程》（湘林計[2011]153號）的規定：“第5條林木每畝保險金額為400元。”

按“畝”計算保險金額和保險費，具有操作簡單快捷的優點，但是忽視了森林資源經濟價值在森林保險中的經濟杠桿作用。按“畝”計算保險金額和保險費，會產生兩個問題：一是面積相同而森林資源貧富不同的兩塊林地繳納相同的保險費或者在受災時得到相同的保險補償，這顯然是不合理的，它傷害了富裕資源林地經營者投資森林保險的積極性，導致森林保險需求不足；二是森林保險企業非常樂于承保資源貧乏林地而放棄承保易受災、高風險的富裕資源林地。因為，資源貧乏林地與資源富裕林地相比，遭受火災的概率小、遭受自然災害的損失小，而實際上往往是資源富裕林地的投保比例高于資源貧乏林地的投保比例，導致森林保險供給動力不足。在森林遭受災害時，從林業經營者角度看，貧瘠資源林地與富裕資源林地獲得同樣的補償，這必然要傷害部分林業經營者的投保意愿，導致森林保險需求不足；從森林保險企業角度看，易受災、高風險的富裕資源林地保險費明顯低于貧瘠資源林地，導致森林保險企業非常樂于承保貧瘠資源林地而放棄承保易受災、高風險的富裕資源林地。因此，現行森林保險制度是導致林業經營者投保意愿不足以及森林保險企業供給森林保險的動力不足的關鍵因素。

綜合上述，林業經營者森林保險需求不足與森林保險企業森林保險供給不足，是因為當前中國森林保險制度缺陷導致的，它違背了市場經濟規律。因此，改革森林保險制度是破解森林保險困局的關鍵所在。

三、改革森林保險制度，破解森林保險困局

解決中國森林保險業發展緩慢問題，保障林業產業健康發展，是當前森林保險工作的重點。基于以上對中國森林保險困境的分析，要發展中國森林保險業，促進其健康快速發展，我們應該按照市場經濟規律要求，提出一攬子解決問題的建設性建議。

（一）扶持林農森林保險強化森林保險宣傳

擴大林業經營者森林保險需求是解決森林保險供求關系的重要因素之一。可以采取以下措施擴大林業經營者森林保險需求：第一，要在全社會范圍內開展廣泛、持久、深入的林業經營風險和森林保險宣傳工作，使廣大林農對林業保險的性質、作用、重要性及投保和賠付方法等有一個較深入和全面的了解，引導林農樹立風險意識，逐漸增強林農的保險意識，增強風險防范的主動性，提高林業經營者的防災意識、增強森林保險愿望。第二，加大林業經營者森林保險扶持力度，實施森林保險補貼制度，降低林業經營者特別是林農的森林保險負擔。改善森林保險服務，樹立良好保險服務形象，簡化森林保險索賠手續，降低森林保險索賠難度。

（二）商業性保險與政策性保險相結合保障保險企業利益

降低森林保險企業的經營風險，提高森林保險經營收益，是提高森林保險企業供給森林保險動力的重要手段。可以通過以下措施解決森林保險企業面臨的問題：一是加大森林保險專業技術人員和森林保險損失評估人員培訓，加大投入開展森林保險技術研究，降低森林保險經營風險。二是提高森林保險企業政策扶持力度，實施稅收優惠政策，提高森林保險補貼額度，實施風險補償機制，提高森林保險企業經營效益。三是組建專業性的政策性森林保險企業，實行政策性保險與商業性保險相結合的經營模式，實施森林保險再保險制度。

（三）改革森林保險制度破解森林保險困局

從國外林業保險的經驗來看，要實現高效率的森林保險，應該建立以“政策性森林保險為主，商業性森林保險為輔”的森林保險體系。而中國現行的森林保險體制雖然構建了“政策性森林保險為主，商業性森林保險為輔”的森林保險體系，但是力度不夠大，且森林保險制度本身存在缺陷，以至于森林保險不能滿足林業健康發展的需要。所以，改革森林保險制度是破解森林保險困局的關鍵所在。

改革現行森林保險制度：一是以政府為主導，建設保險目的林木資產價值批量評估系統，以“林木資產評估價值”作為森林保險金額和保險費計算依據，解決“按‘畝’計算保險金額和保險費，資源貧富不同而面積相同林地的保險費和保險金額相同”問題，實現森林資源貧富差異化相應的森林保險費和保險金額也應該差異化的目標，避免引起林業經營者保險需求不足和森林保險企業供給不足的問題。二是實施森林保險稅收優惠政策，加大森林保險財政補貼和森林保險技術研究，減輕林農森林保險負擔，提高森林保險企業經濟效益。三是借鑒國外森林保險經驗，多樣化森林保險險種，市場化森林保險經營，擴大森林保險的業務范圍，投保形式多樣化，以實現改革完善森林保險制度目的。

保險目的林木資產價值批量評估系統，雖然可能導致林業經營者和森林保險企業費用增加，但是，由于林木資產價值批量評估系統是采用“3S技術”和計算機信息技術等現代化技術手段進行林木資產價值批量評估，資產評估費用非常低，增加的評估費用基本可以忽略不計。實施保險目的林木資產價值批量評估，一方面可以準確核定保險費和保險金額，另一方面可以準確核定森林受災損失。這樣，可以保障森林保險雙方當事人利益。

結論

自2009年以來，中國在多個省份開展了“政策性森林保險為主，商業性森林保險為輔”的森林保險試點工作，但是，森林保險試點成效不容樂觀。歸納起來，目前中國森林保險業發展緩慢的主要原因：一是林業經營者森林保險投保意愿和投保能力不足；二是森林保險經營企業經營風險高、賠付率高、經濟效益低導致森林保險供給不足；三是森林保險制度存在缺陷，需要進行森林保險制度改革和完善森林保險體系。究其本質而言，森林保險制度設計缺陷是造成森林保險業發展遲緩的關鍵原因。

筆者認為，加大森林保險政策扶持力度和森林保險技術研究，增加森林保險財政補貼，建設保險目的林木資產價值批量評估系統，改革現行森林保險制度，設計以“林木資產評估價值作為計算保險費和保險金額、損失理賠費計算依據”為核心內容的森林保險制度，是破解森林保險困局的關鍵所在。

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