論行政強制法對和諧社會建設的促進

摘 要：行政強制法對和諧社會建設的促進主要表現：（1）通過對行政強制設定權主體與實施權主體的嚴格限制，實現從源頭上控制行政權的無限擴張，為和諧社會建設提供最基礎的條件；（2）通過對行政強制權實施過程的嚴密的程序控制，實現對行政權的約束和馴化，讓行政權力為和諧社會建設作出具體貢獻；（3）通過制定許多體現人文關懷、禁止權力濫用的法律規定，既充分體現了該法用比例原則來控權的決心，更明確具體地表明了法律對公民、法人和其他組織的保護，為和諧社會建設提供了重要的明確的制度條件；（4）通過嚴密的違法責任追究實現了對行政權運行的結果控制，預防、監督和約束公權力對和諧社會建設的破壞。

關鍵詞：行政強制法；和諧社會建設；促進

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0195-03

黨的十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式。”并特別強調：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”隨著中國社會的轉型，隨著國家工業化、城市化的快速推進，政府在其中一直發揮著極其巨大的作用。這一方面是我們今天經濟快速發展，社會明顯進步的重要原因，也是社會矛盾出現、聚集、凸顯的重要原因。社會矛盾出現、聚集、凸顯，行政強制實踐中的“散”、“亂”、“軟”等突出問題“功不可沒”。具體表現就是暴力拆遷，強征土地，粗暴執法、野蠻執法，濫用警力頻現，社會公共安全、食品衛生、藥品安全、環境保護問題長期存在，嚴重影響黨和政府的公信力和執行力，進而影響社會和諧。

行政強制法是一部規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人合法權益的重要法律。從這部法律的立法背景和宗旨看，行政強制立法重在回應和解決行政強制實踐中存在的“散”、“亂”、“軟”等突出問題。“散”，就是由于缺乏統一的法律規范，現行行政強制的規定分布在大量的單行法律、法規、規章和規范性文件中；“亂”，就是由于缺乏統一的法律規范，現有行政強制的實施主體比較亂、程序不夠嚴格，一些地方在政府工作中，采取強制措施時隨意性較大，特別是在城市房屋拆遷、農村土地征收中，不正當地動用行政強制手段，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益。“軟”，就是一些行政機關在執法過程中，由于法律授權不夠明確具體，存在“執行難”的問題，特別是在解決公共安全、食品衛生、藥品安全、環境保護、違建處置等方面存在的執法不力問題，不利于公共利益和公共秩序的維護，影響了黨和政府的公信力和執行力，阻礙了經濟社會健康發展。

可以說，解決好“散”、“亂”和“軟”的問題，不僅關系到行政權力的規范約束和行政管理效率的提升，也關系到人民群眾合法權益的維護和保障，更與和諧社會的建設更有著深層與緊密的聯系。我們要實現又好又快的全面協調可持續的發展，不對公權力，特別是行政權力進行規范約束，任其自由擴張、濫用，讓行政強制實踐中存在的“散”、“亂”、“軟”等突出問題長期存在，改革發展穩定的局面就難以長期維持。

為此，本文欲對行政強制法對和諧社會建設的促進進行分析研究，以期對和諧社會的建設有所助益。

一、行政強制法通過對行政強制設定權主體與實施權主體的嚴格限制，實現從源頭上控制行政權的無限擴張，為和諧社會建設提供最基礎的條件

行政強制法從控權的理念出發，把具有雙刃劍作用的行政強制權進行了嚴格的限制和約束，理順了權力的授受關系。首先，規定行政強制由法律設定，在嚴格限制的條件下行政法規和地方性法規才能設定行政強制，取消了國務院部委和地方政府的行政強制設定權。這既考慮到了行政強制是具有極大侵益性的行為，稍有不慎，就會損害相對人的合法權益，也理順了權力的授受關系。因為行政機關是最高權力機關的執行機關，它的主要任務是執行法律法規。如果允許地方政府有行政強制的設定權，法律的執行者又是法律的制定者，既當裁判員，又當運動員，法律控權的目的就會落空。其次，對行政強制實施主體包括單位和個人進行了嚴格的控制。規定行政強制措施由法律法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托給其他機關、組織和個人實施。行政強制措施由行政機關中具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。法律、行政法規授權的組織可以實施行政強制措施。行政強制執行權由法律授權的行政機關和人民法院實施。這樣細致的規定可以讓行政強制權在法律規定的范圍內得以實現，盡量減少違法執法甚至粗暴執法。

行政強制法從源頭上對行政強制權的規范和約束是建設有限政府的必然，是避免權力失控、濫用，進而損害公民、法人和其他組織合法權益的必然。所以，有學者認為，“行政強制權是極具侵益性的行政權力，如果不將其納入法治化軌道，任其游離于法律的嚴格約束和控制之外，將不利于建設法治政府和社會和諧穩定。行政強制法的頒行，為行政權力的規范行使提供了標準，確保行政強制行為在法治軌道內展開，為法治政府的推進提供了法律保障和動力支持。”[1]

二、行政強制法通過對行政強制權實施過程的嚴密的程序控制，實現對行政權的約束和馴化，讓行政權力為和諧社會建設作出具體貢獻

韋德曾說過：“隨著政府權力持續不斷的急劇增長只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍。”[2]用嚴密的程序來約束和控制行政強制行為，是行政強制法的重要目的。“針對單行法中有關行政強制程序規定少、不統一、不規范的問題，本法從程序公正、規范執法、保護當事人權利角度出發，對行政強制措施和行政強制執行的實施程序作了規定。通過健全和完善行政強制實施程序，從觀念上尊重當事人的主體地位，從權利上保護當事人的知情權、陳述權、申辯權，從形象上促進行政機關樹立依法行政、公正、公平形象，從執法上防止行政機關暗箱操作、恣意行政，從效果上增強行政執法行為的權威性和公性力，以期得到社會理解和支持，最終目的是通過依法、有理、有節實施行政強制權，維護法律的尊嚴，保護最廣大群眾的利益，促進社會的長治久安。”[3]

《行政強制法》規定的行政強制措施實施程序，較為具體地體現了正當法律程序原則對行政權力運行的要求。比如，行政強制措施實施前須向行政機關負責人報告并經批準；由兩名以上行政執法人員實施；出示執法身份證件；通知當事人到場；當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑等。

對于行政機關實施的行政強制執行，《行政強制法》也明確了催告、聽取意見、決定、實施強制執行、執行中止或執行終結等具體步驟。針對一些執法機關和執法人員不提前告知、催告當事人履行義務，而習慣于“突然襲擊”的執法方式，《行政強制法》要求行政機關作出強制執行決定前，應當以書面形式催告當事人履行義務。行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。

為防止權力濫用，該法還規定，在執行中或執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償。

這些程序規范從理念上、方式、方法和步驟上對行政強制權的實施進行了嚴格的限制，充分顯示行政強制法希望通過行政程序來控權的決心，有力地維護了相對人的合法權益，對促進社會的和諧具有非常重要的作用。

三、行政強制法通過制定許多體現人文關懷、禁止權力濫用的法律規定，既充分體現了該法用比例原則來控權的決心，更明確具體地表明了法律對公民、法人和其他組織的保護，為和諧社會建設提供了重要的明確的制度條件

在行使法律賦予的自由裁量權的時候，這里的“自由”不意味著為所欲為，“裁量”也不意味著任意決斷。行政決定必須符合法律目的，而且必須滿足公平與合理原則。猶如加拿大蘭德法官所言：“不存在所謂的絕對的不受約束的自由裁量權”，自由裁量權的前提是“履公共職責的良善意圖；每一條法律都有其賴以存在的公共意圖與合理目的，對其文意和目的的明顯背離像詐騙或腐敗一樣不可容忍。”[4] 比例原則是約束行政權力違法最有效的原則。它要求行政強制的手段以能夠實現行政管理目的為限。行政強制權在適用的過程中，既要考量目的和手段的關系，又要考量手段與手段之間的關系，讓行政機關采取的手段對相對人的合法權益造成最小的損害。不能為了目的而不擇手段，對相對人合法權益過度損害。否則就違背了行政權行使的目的。行政權行使的目的是為了社會的公共利益。當行政權面對違法的相對人時，不顧相對人的合法權益而肆意妄為，也是對社會公共利益的破壞。因為違法相對人的違法行為應當受到懲罰，但違法相對人的合法權益也屬社會的公共利益的組成部分，理應受到法律的尊重和保護。不能用目的的正當性來推論手段的正當性，正當的目的必須用正當的手段來實現，這是法治的應有之義。

比例原則的面世與落實，在行政執法中必將有效遏制行政自由裁量權的濫用，限制行政權恣意，也給監督機關和行政相對人監督行政主體是否依法行政提供了一把標尺。比例原則以維護相對人合法權益為最終目的，在當前的社會現實中對促進和諧社會的建設具有特殊的意義。

為此，行政強制法第5條規定“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制”。行政強制法不僅規定行政強制權的設立要遵守比例原則，而且規定行政強制權的行使更要遵守比例原則，以免其濫用而損害相對人的合法權益。為此，《行政強制法》要求執法機關查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品。當事人的場所、設施或者財物已被其他國家機關依法查封的，不得重復查封。只需凍結部分存款，就沒必要凍結整個賬戶。對查封、扣押的物品需要進行檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的，費用由行政機關承擔。對查封、扣押的場所、設施或者財物，行政機關應當妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應當承擔賠償責任。對查封的場所、設施或者財物，行政機關可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機關先行賠付后，有權向第三人追償。因查封、扣押發生的保管費用由行政機關承擔。

針對近些年屢次被曝光的天價滯納金現象，《行政強制法》要求行政機關在實施加處罰款或者滯納金等措施時，應當將加處罰款或者滯納金的標準告知當事人，加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額。

為杜絕野蠻執法，保障當事人的生活免受公權力過度干擾，維持其人格尊嚴和基本生活條件，《行政強制法》要求，除緊急情況外，行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行。行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。

《行政強制法》的這些規定，積極回應了近年來發生的諸多社會熱點問題，并努力通過制度完善來解決這些問題。既保護了當事人的基本人權，又緩和了官民關系，維護政府形象，無疑對和諧社會的建設起到巨大的作用。

四、行政強制法通過嚴密的違法責任追究實現了對行政權運行的結果控制，預防、監督和約束公權力對和諧社會建設的破壞

行政強制法出臺前，我們的行政強制領域出現了許多諸如粗暴執法、野蠻執法、拆遷血案、釣魚執法等諸多問題，引起了群眾的極大不滿，更引起了官民關系的嚴重不和諧。為了解決這些問題，行政強制法對實施行政強制行為規定了嚴密的違法責任。行政強制違法責任的特點，一是主體的多樣性，既有行政機關工作人員，也有法院工作人員，還有金融機構的工作人員。二是責任的多樣性，既有行政或紀律責任的處分，也有行政處罰和賠償，構成犯罪的，還要承擔刑事責任。三是責任的嚴密性。行政強制法針對每一種違法行為，都配置了相應的違法責任。

行政強制法嚴密的法律責任規定，對于實現以權力監督和制約權力具有非常重要的作用，必將對和諧社會建設起到特別重要的作用。這兩年來行政強制領域惡性、典型的案例明顯減少就是明顯的例證。

總之，行政強制法通過這種力求在公權和私權之間尋求平衡，既授權又限權，既規范公權又著力保護私權，既追求公平又注意效率的制度安排，有利于維護社會的公平正義，維護和促進社會的和諧。

按照十八大強調的用法治思維和方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力要求，我們只要進一步認真學習行政強制法的原則、條文和精神，努力貫徹實施好這部法律，讓我們現實生活中的每一次行政強制的實踐都成為大家看得見的公平正義的窗口，我們的社會將更加和諧穩定。

參考文獻：

[1] 莫于川.行政強制操作規范與案例[M].北京：法律出版社，2011：21.

[2] [英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳，等，譯.北京：中國大百科全書出版社，1997：93.

[3] 喬曉陽.中華人民共和國行政強制法解讀[M].北京：中國法制出版社，2011：14.

[4] 鄭戈.法頭著糞[J].南風窗，2012，（15）：99.

[責任編輯 安世友]