中國城市“轉型型貧困”及其治理

摘 要：中國城市的新貧困是一種轉型型貧困，它基于社會基本制度轉型而產生，包括經濟結構轉型、福利制度轉型、身份制度轉型等方面。由于包括單位體制及戶籍制度的徹底消除是一個長期而緩慢的過程，轉型型貧困現象作為一種結構性貧困現象，也難以在短時間內被完全改變。只有從建立平等化收入分配機制、健全社會保障體系、發掘民間力量和資源、加大人力資本投資、促進城市經濟均衡化發展等多方面入手，設計并實施與現實條件相契合的反貧困對策，才能防止貧富分化的進一步擴大，維護城市社會的穩定。

關鍵詞：“轉型型貧困”；城市治理；社會轉型；中國

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0240-03

一、轉型型貧困問題的提出

自20世紀90年代以來，隨著經濟體制的調整，中國新的城市貧困問題開始愈發突出。盡管貧困問題廣泛存在于不同社會和不同的發展時期，其出現是由政治、經濟、社會、文化等多方面相關因素造成的。但中國的新城市貧困問題的形成卻較為獨特，它是一種結構性貧困，“是在國家轉型和市場構建的互動過程中形成的貧困現象”[1]。因此，它也被稱之為“轉型型貧困”。它主要產生于中國城市單位社會的轉型這種大背景之下。

自建國之后至20世紀90年代，單位制一直是中國城市社會的核心體制。在這種體制結構中，城市中一切的微觀社會組織如工廠、學校、商店、醫院、政府機關等都被變成了單位，單位內部成員對單位高度依賴，而單位邊界之外的社會流動極少，從而形成了一種封閉的蜂窩狀的社會結構。1978年改革開放開始之后，城市社會卻“依然屬于以指令性計劃協調為主導的單位社會”[2]。單位社會全面轉型的開始，是九十年代中期開啟的國有企業私有化改制。這一改革旨在改變單位體制下國企長期效率低下、運行虧損的狀態，以市場機制全面替代單位體制。由于這一過程中伴隨著大量國企破產、轉賣，原有依附于單位的國企職工也不得不大批下崗失業，1998—2000年，中國國有企業的下崗職工達到了2 137萬人[3]。在這一過程中，原有的單位福利體系也隨之瓦解，新的社會保障體系建設卻相對滯后，這使得這種大規模的失業群體既失去了生活收入來源，又在社會救助體系中所獲甚少，生活水平急劇下降，很快陷入貧困。轉型型貧困現象加劇了社會矛盾和沖突，使城市社會的不穩定因素增加，對中國城市社會的治理提出了巨大的挑戰，同時也對城市社會的全面發展造成了巨大的障礙。在這種條件下，對轉型型貧困現象成因的梳理和治理機制的探討，便顯得尤為重要。

二、轉型型貧困現象的特征

1.被動失業型貧困。轉型型貧困的形成是體制轉軌的結果。而作為其中面對貧困風險的社會個體則始終處于十分被動的地位，對于大規模失業局面的到來他們既無法預見，也無力逆轉。與其他很多國家的失業型貧困相比，中國的城市貧困現象不是發生在經濟蕭條背景之下，而是發生在經濟高速增長時期。社會體制、經濟結構的大規模調整使得大批原國有、集體企業職工下崗失業，而對于城市居民而言，其主要的生活來源便是就業收入。據統計數據顯示，“中國、集體企業職工的工資占生活費收入比重平均值為78.8%，所以，就業與否在很大程度上決定著城鎮居民的收入水平和生活狀況”[4]。基本生活來源的喪失使得城市下崗失業群體很快陷入貧困狀態。

2.社會結構的逐漸邊緣化。城市轉型型貧困群體原本屬于體制內部人員，國有、集體企業職工的身份不僅賦予了他們生活上的保障，而且使他們獲得了意識形態上的光環。但隨著大規模的下崗失業，他們很快被拋出了體制之外，盡管城市中的下崗失業群體大都并未喪失勞動能力，但由于他們所掌握的生產技能與經驗在新興的朝陽行業中已不具有競爭力，重新獲得工作的機會很少，這不僅造成了他們生活中的貧困狀態，而且使他們在社會結構中逐漸被邊緣化。貧困群體的社會參與以及社會關系結構中的作用越來越小，社會資本的存量也隨之減少。這一方面表現在城市貧困人群內在的“自我封閉”與“自我隔絕”，另一方面表現在外部社會環境對城市貧困群體的排斥壓力。這不僅固化了他們的貧困地位，而且也加大了對城市城市轉型型貧困人口的整合難度。

3.生活水平低，社會保障程度低。與農村貧困群體擁有土地作為生活保障底線相比，城市貧困群體的生存依賴途徑則較為單一。一旦作為生活主要收入來源的工作崗位喪失，生活水平就會陷入極低的狀態。據2010年中國統計年鑒的調查，“中國城鎮居民人均收入為18 858.09元，人均可支配收入17 174.65元，而其中低收入戶人均可支配收入為8 162.07元，最低收入戶為5 253.23元，困難戶為4 197.58元，分別占總平均水平47.52%、30.59%和24.45%。”[5]收入水平的差距使得貧困群體不僅日常生活消費水平低，消費結構也極不合理。食品等基本生活消費支出比例較大，而用于教育、娛樂、醫療等方面的支出比例則很低。此外，社會保障水平的低下也加劇了城市貧困群體的生存惡化。雖然從1997年全國低保制度的建立到2001年后的大力推廣，現在低保覆蓋人數已達到了2 200萬上下，但仍有近一半的城市低收入群體被排除在外，且人均低保補助水平仍很低，從而無法對城市轉型型貧困群體的生活產生根本性影響。

4.居住空間相對隔離趨勢明顯。單位社會的轉型造成了社區的回歸，市場化的住房供給機制取代了原有的單位分配機制，經濟能力逐漸成為城市居民從組社區居住空間的重要標準。在這種情況下，城市貧困群體由于收入水平和消費水平的降低，在居住空間的選擇上往往無法進入生活質量較高的社區，因而表現出了很強的集聚性，如城市中大量的“城中村”、“棚戶區”的存在。即使是在同一個社區之中，貧困群體與非貧困群體之間也存在交流過少、彼此疏遠的現象，這種相對隔離的趨勢不僅加劇了社會階層之間的分化與對立，而且也對社會轉型中城市化建設本身提出了更高的要求。

三、轉型型貧困的成因梳理

轉型型貧困作為一種結構化貧困，其成因并非僅僅是狹義上的市場化改革或國企制度改革，“這里的轉型是廣義的，指經濟結構的轉變、社會福利制度的變化，以及以生活方式變遷為特征的城市化。”[1]社會轉型既然是一個全面系統的過程，而轉型型貧困的成因也是復雜的、多方面的。

1.經濟結構轉型。在單位社會中的經濟結構是一種依賴行政權力運作的計劃經濟結構，生產要素配置、社會資源流動等都要由政府統一規劃和調配。社會經濟組織——單位所受到的是一種“軟預算約束”，即“一個經濟組織（企業或下級政府）的活動不必以自身擁有的資源約束為限。當收不抵支、產生赤字時，它可以期待得到外部組織（上級政府）的救助，從而繼續生存，不會出現優勝劣汰的局面。”[6]這種經濟體制內部存在著無法克服的低效率的弊端，最終形成了一種僵化的經濟結構，使得社會發展趨于停滯。1978年后開始的改革開放正是基于這種經濟結構的弊端而開啟的，最終在20世紀90年代中期迎來了城市社會全面的市場化改革，國企中原有的行政依賴關系很快就消失了，轉制之后完全處于追求效率最大化的市場競爭關系之中，成為自負盈虧的主體。落后的產業模式和低效的生產結構使得很多國企單位被淘汰，而處于這種經濟結構中的國企產業工人也隨之失去了工作崗位和生活來源，淪為城市中的貧困群體。

2.福利模式轉型。在單位社會中，國家通過單位組織幾乎壟斷了所有與社會成員相關的資源，“這種資源不僅包括物質財富，也包括人們生存和發展的機會（其中最重要的是就業機會）及信息資源。”[7]由此形成了“單位辦社會”的單位福利模式，即由單位承擔原本應由社會承擔的社會保障功能。由于單位社會幾乎將城市人口全部整合進單位，這種福利模式事實上也幾乎覆蓋了整個城市社會。這種福利模式盡管是建在低水平之上的，但卻保證了單位社會成員的基本生活需求。但當全面的市場化改革開始之后，這種福利模式也很快瓦解了，經濟行為的“軟約束”機制逐漸被市場機制的“硬約束”所替代，市場原則迅速成了社會經濟運行的主要規則，社會福利功能被從單位中剝離，社會保障領域也被商品化，必須由社會個體花錢來購買。而這對于大批下崗失業群體而言是無力承擔的。盡管國家自2001年起開始將城市最低生活保障制度覆蓋到全國范圍，“城市貧困保障標準為2 733.6元/人年，與實際人均收入水平相比，基本在15%左右”[5]，保障水平仍很低。因此，與原有福利模式對接的高水平社會化社會保障體系建立的遲緩，是城市轉型型貧困重要成因。

3.身份制度轉型。在單位社會中，個體在社會中的位置帶有很強的先賦性色彩。由于在社會結構中流動較少，個人一旦獲得某種身份（如干部、工人、農民等）便很難改變，職業身份與收入、福利、聲望、權力具有很強的相關性。盡管所能獲得的資源有限，單位身份的穩定性使單位成員的生活得到持續的保障。而市場化改革之后，原有的身份制度很快受到沖擊并走向瓦解，“一種新的、具有自致性和可變性的、以職業身份為標志的身份系列正在逐漸取代以往的城鄉各種身份系列。”[5]大批下崗失業人員在這一過程中離開了單位，“1995年，國有經濟單位的職工10 955萬人，通過減員增效，2002年減少到6 924萬人，減少了4 031萬人。”[8]單位身份的喪失使他們無法再從體制中獲得資源，同時他們又缺乏在新的市場關系中實現自身利益的能力，逐漸淪為弱勢群體，他們既缺乏基本生活資源，又在社會中缺乏影響力與發言權，在現實生活中與富有群體之間的差距越來越大。

四、城市轉型型貧困的治理

中國城市轉型型貧困基于社會基本制度轉型而產生，由于包括單位體制及戶籍制度的徹底消除是一個長期而緩慢的過程，轉型型貧困現象作為一種結構性貧困現象，也難以在短時間內被完全改變。因此，對其治理必須以維護社會公平、公正為基礎，從政府、社會、個人多方面多層次入手，設計并實施與現實條件相契合的反貧困對策，才能防止貧富分化的進一步擴大，維護城市社會的穩定，促進城市社會的全面均衡發展。

1.建立平等化收入分配機制。貧困現象的存在是由于居民缺乏足夠收入來滿足基本生活需求造成的。轉型型貧困盡管有其特殊性，但收入分配的不平等仍是造成城市貧困群體存在的直接原因。轉型型貧困的形成可以視為社會政策滯后于市場機制的結果。因此，改革現有的收入分配機制，提高貧困群體的收入水平，對于轉型型貧困的治理更具有直接意義。2011年的兩會上政府已提出要加快收入分配制度的改革。千方百計提高城市低收入群體的收入水平和消費水平，必然是政府今后的工作重點之一。在這方面，首先要完善最低工資制，提高貧困群體的收入底線，確保多勞多得，可以有效防止貧困群體的利益受損，對提高其生活水平具有重要意義。其次，政府應通過改革稅收制度，減少中低收入群體的稅賦負擔，同時通過其他轉移支付手段調節不同群體之間的收入差距，通過完善的制度建設來消除結構性的收入不平等狀態，使城市貧困群體生活水平得到有效提高。

2.健全社會保障體系。現代社會是一種風險社會，各種不穩定、不安全因素充斥其間。而社會個體在面臨這些風險因素的時候是十分脆弱的，降低或避免這些風險因素對個體的危害只有通過政府強制全社會來承擔。因此，建立健全覆蓋面廣的社會保障體系，為社會個體基本生活建立起一道安全網便成為當前社會建設的重要內容之一。社會化的保障體系是一個全面系統的工程，其推進與完善必然是一個長期的過程且需要政府的強力推動和持續投入。首先，城市居民低保制度是為城市貧困群體的生活提供了最后一道保護線，防止其生活陷入崩潰，保障了城市勞動力再生產的順利進行。因此，在擴大低保覆蓋范圍、提高補助水平仍需持續投入。其次，在醫療保障、工傷保險、養老保險等方面應加大投入，為城市貧困群體提供全面系統的制度保障，使其在住房、醫療、教育、退休等各方面都能得到救助，生活各方面的安全感得到鞏固。

3.發掘民間力量和資源治理貧困。單位社會實質上是一個政治、經濟、意識形態三個領域高度重疊的總體性社會，國家對社會進行全面而嚴格的控制。而在社會轉型過程中，原有國家與社會間的關系面臨著根本性的重組，社會作為一個相對獨立的力量得到了一定的發展，社會自身的組織化程度與提供資源的能力都大大提高。在城市貧困的治理方面，利用民間力量、依靠非政府組織來應對，可以和政府的體制化救助形成有益的補充。到2008年底，中國已有民間基金會1 597個[9]，其增長十分迅速，在社會福利、社會救助等方面發揮著重要作用。國家應為民間組提供相對寬松的制度環境，促進其規范化發展，構建多元立體的全方位監督管理體系，鼓勵引導其健康發展。同時，民間組自身也應加強其規范化、專業化管理，做到管理有效、信息透明、運行規范，爭取在城市貧困救助、社會幫扶、公益慈善等方面發揮更大的作用。

4.加大人力資本投資，積極推動再就業。轉型型貧困現象中，工作崗位的喪失是一種普遍的狀況。因此，應千方百計地加大人力資本與社會資本的投資，使貧困主體能掌握自主發展的機會，提高其在社會生活中對抗貧困能力。在單位社會轉型的過程中，包括下崗職工、失業人口在內的貧困群體也是在這一過程中形成的，他們實質上成為社會轉型代價的承擔者。因此，建設貧困群體的再就業工程便成為貧困治理的重要內容。首先，應加大對貧困群體的教育和培訓投入，完善再就業培訓體系。應根據其自身條件設立不同的培訓項目，調動起自身的積極性，提高其重新參與社會競爭的能力。同時應增加對其子女的教育補貼，樹立其戰勝貧困的信心，以避免貧困的隔代延續。此外還應通過設立在公共部門社區就業崗位的方式吸納貧困群體，通過政策引導促使企業和事業單位能夠更多地給與其工作機會，從而拓寬就業渠道。

5.發展城市經濟，走均衡城市化發展道路。政府與社會的救助機制能緩解城市貧困現象，但轉型型貧困的根本解決仍需要通過城市經濟的發展。從長遠來說，只有城市經濟得到了發展，才有可能為社會創造出更多的就業機會，提高城市居民的生活水平。同時也使政府能夠擁有持續穩定的財政收入來源，更好地為社會服務。今后的城市經濟發展必須糾正原有“重效率、輕公平”的發展模式，走均衡化發展的道路。首先，在加快產業結構調整的同時，注重平衡地區差異，給予經濟落后地區城市更多的投資和政策優惠，盡量改變其經濟發展困難局面，提升其經濟實力。此外，在城市產業結構調整中，也應對高新產業和勞動密集型產業各有兼顧，支持和鼓勵中小企業和民營經濟的發展，使不同產業、不同經濟類型相互補充、全面發展，從而為城市貧困群體就業、收入、救助與福利各個方面的治理提供強大的經濟基礎。

參考文獻：

[1] 吳縛龍.中國城市的新貧困[J].二十一世紀，2009，（113）：86.

[2] 王星.1978年以來中國“國”與“民”關系之歷史演進——立足于國家自主性的思考[J].人文雜志，2011，（2）：63.

[3] 百度百科，http：//baike.baidu.com/view/40455.htm.

[4] 王朝明.中國新貧困問題：城市貧困的新特征及社會影響[EB/OL].新華文摘：網絡版，http：//www.laomu.cn/wxzp/ydzx/wenxueqikan/Xhwz/xhwz2005/xhwz20052407.html，2005，（24）.

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[7] 孫立平，王漢生，王思斌，林彬，楊善華.改革以來中國社會結構的變遷[J].中國社會科學，1994，（2）：47.

[8] 楊繼繩.中國當代社會階層分析[M].南昌：江西高校出版社，2011：199.

[9] 黃曉勇.中國民間組織報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2009：7.

[責任編輯 王曉燕]