日本對斐濟的政府開發援助研究

摘 要：日本對斐濟的政府開發援助是基于雙方權力和利益的交換。戰略安全、政治以及經濟等方面的利益驅使援助國日本向斐濟提供大量援助，而作為受援國的斐濟也對日本所提供的援助有所需求并能夠付出各種權力資源與之進行交換，雙方在這種交換關系中獲得了收益，因而兩國之間的援助關系得以長期穩定地存在。

關鍵詞：日本；斐濟；政府開發援助；社會交換

中圖分類號：F11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0279-05

政府開發援助（Official Development Assistance，以下稱ODA），經濟合作與發展組織（OECD）開發援助委員會（DAC）將其定義為，發達國家向發展中國家提供的無償援助或貸款（貸款應是包含至少25%的贈款成分的無息或低息貸款）。1970年代以來，日本一直是向斐濟提供ODA援助的大國之一。然而，迄今為止，鮮有學者關注日本對斐濟的ODA援助。通過對日本與斐濟之間援助與受援關系的研究，能幫助我們更加準確把握日本與斐濟之間關系的發展變化軌跡以及斐濟在日本對外戰略中的地位，對于中國發展與斐濟的關系，協調與日本之間在該國的利益關系具有一定的參考價值。

一、日本對斐濟政府開發援助發展歷程

1970年，斐濟擺脫英國的殖民統治成為一個獨立國家。日本隨即將其納入到ODA的援助對象之中。從斐濟獨立到20世紀80年代中期，日本對斐濟的ODA援助處于起步階段。20世紀70年代，日本對斐濟ODA支出均在1百萬美元以下（見圖1）。1977年8月底，在巴布亞新幾內亞召開了南太平洋12國首腦參加的南太平洋論壇，①會議達成協議，設立200海里專屬經濟區。根據此項協議，斐濟于1978年4月確立了200海里專屬經濟區[1]。專屬經濟區的確立，驟然提升了斐濟在日本安全和經濟上的地位，此后兩國關系得到長足發展。1979年和1981年，日本與斐濟分別在對方首都設立大使館。1980—1984年期間，日本對斐濟ODA支出得到成倍增長（見圖1）。1980年代中期，日本對斐濟的ODA支出更以空前的速度增長，從1984年的3.44百萬美元，猛增至1985年的8.15百萬美元，1986年增加到10.98百萬美元（見圖1）。該時期日本與斐濟關系之所以得到迅速發展，主要有以下幾方面原因：（1）1978年，日本大平正芳內閣上臺以后，推出“環太平洋經濟圈構想”，目標是建立太平洋經濟共同體，因而，獲得南太平洋島國的支持對日本這一構想的實現具有深厚的意義；（2）1982年頒布的《聯合國海洋法公約》規定沿海國從其領海基線算起，可以劃定不超過200海里的專屬經濟區。這一國際法上的規定使得南太平洋島國在以漁業為代表的經濟資源以及作為海洋通道上的戰略地位得到了顯著提高；（3）1982年中曾根康弘擔任日本首相后，提出“戰后政治總決算”，意圖通過加強對外援助來改善日本國際形象，謀求與其經濟實力相稱的政治大國地位；（4）斐濟獨立后，與前宗主國英國的關系也漸行漸遠，英國對斐濟的援助持續減少[2]，迫切需要世界經濟大國日本的援助，同時尋求對外關系多元化。在上述背景下，1985年1月，日本首相中曾根康弘到訪斐濟，同年6月，斐濟首相馬拉（Mara）回訪日本。1987年1月，日本外相倉成正訪問斐濟并發表演說，闡述了“日本對太平洋島國政策基軸五原則”，其中第四和第五原則是擴大對太平洋島國的援助，增進雙方相互理解和人員交流[3]。此后，日本對斐濟的ODA援助進入一個全新階段。

20世紀90年代，盡管日本經濟陷入長期蕭條，但日本對斐濟的ODA總體上保持平穩，ODA支出絕大多數年份都在10～25百萬美元之間，2003年甚至達到歷史最高峰，為24.79百萬美元（見圖2）。然而，此后至2008年間，日本對斐濟的援助額持續五年呈急劇下降趨勢，2007年更是降至20世紀80年代中期以來的最低點，僅為5.75百萬美元，2008年也僅為6.31百萬美元（見圖2）。究其原因，主要是因為從2003年起，日本由于國內經濟困難開始轉變其ODA政策，2002年8月，日本副外相植竹繁雄在太平洋島國論壇對話國會議上發表講話稱，由于日本經濟面臨嚴重困難對其ODA預算造成極大壓力，因此日本需要將其ODA援助“從數量主導向質量主導轉變”，“希望能得到南太平洋國家的理解”。

近年來，隨著美國戰略重心向亞太地區轉移，太平洋島國地區日漸成為各大國爭奪的焦點，日本在斐濟的傳統優勢地位日益受到來自其他行為體的挑戰。而中國與斐濟關系的飛速發展，尤使日本倍感壓力。在此背景下，日本開始加大對斐濟的ODA投入。2009年，日本對斐濟的ODA援助額出現驟增，達到23.23百萬美元，幾乎是2008年援助額的4倍，居南太平洋島國之首，也是2003年以來的最高點（見圖2），2010年和2011年分別為19.02百萬美元和18.76百萬美元。

二、日本向斐濟提供政府開發援助的動機

社會交換論認為，國際政治中的援助關系是一種基于相互利益的交換行為，援助交換本質上是一種以權力資源交換為基礎的相互利益的實現，它是一種互惠關系，而不是任何單方面的受益[4]。盡管日本或多或少地會以利他主義的宣傳進行包裝，也不可否認，日本對外援助客觀上的確存在著利他性，但實際上，當日本決定是否對斐濟進行援助以及援助的力度時，其根本動機仍然是在最大程度上實現其國家利益。日本外務省曾直言不諱地表示，ODA作為日本政府對太平洋島國外交的一環，其所要達到的國家利益目標是：（1）在安全保障方面，確保太平洋島國對日本保持親近感；（2）確保太平洋島國在聯合國等國際場合對日本立場的理解和支持；（3）確保日本在南太平洋地區資源的供給以及運輸航道的暢通[5]。同樣，日本對斐濟提供ODA援助，既有其戰略與安全利益上的動機，也有其政治及經濟利益考量。

（一）戰略與安全利益因素

戰略與安全利益涉及到國家生存的根本，是一個國家最為核心的利益，對該國政策選擇具有決定性的作用。戰略安全利益是日本對外援助的主要目標，在地緣政治考量中占據重要位置的國家則成為其ODA援助優先選擇對象。1981年，日本外務省在其《經濟合作的理念：為何實施政府開發援助》文件中指出，對外援助是為保障日本綜合安全所必須付出的代價[6]。由此可見，安全保障在日本ODA援助中的重要地位。而南太平洋地區，與日本同屬環太平洋圈，共享著太平洋海域，它不僅是日本深海漁業的重要區域，更是日本運送產品及自然資源的一個具有戰略性意義的海上運輸通道。日本從澳大利亞（日本所需鐵礦石、煤炭和棉花有一半是從澳大利亞進口）的進口和日本對澳大利亞和新西蘭的出口都要通過這片海域。因此，對于仰仗貿易立國的日本來說，這一海域的穩定以及與沿岸國家保持友好關系至關重要。而斐濟在大洋洲眾多小島國家中處于中心位置，是“南太平洋的十字路口”和交通要沖[7]，其地緣戰略價值不言而喻。2000—2001年，日本對斐濟的ODA援助額占其對南太平洋島國ODA支出的50.5%，足見其對斐濟的重視程度。

（二）政治利益因素

政治利益因素在日本對斐濟的ODA援助中具有充分的體現。首先，日本政府認為，在南太平洋島國中，斐濟具有政治上的中心和領導地位[8]。如斐濟是南太平洋論壇的發起國和創始國，且該組織的秘書處便設在斐濟首都蘇瓦。南太平洋島國相繼獲得獨立后，外交上最顯著的特點是強調地區組織的作用和采取集體外交行動。而在該地區的對外交涉中，斐濟一直發揮著“領導者”的作用[9]。甚至可以毫不夸張地說“南太平洋島國處于斐濟的政治影響之下”[10]。進入新世紀后，太平洋島國論壇作為在南太平洋地區最具代表性和影響力的區域性國際組織，發揮著越來越大的作用，與其建立良好關系有利于日本提高在這一地區的國際地位。因此，日本對斐濟提供ODA，不僅可以增強兩國的雙邊關系，同時還能發展與太平洋島國論壇成員國之間的多邊關系，具有深厚的政治意義。其次，日本對斐濟提供ODA的過程，也是本國文化的輸出與國際形象的塑造過程。作為曾經在二戰期間入侵過南太平洋地區的侵略國和戰敗國，給該地區帶來巨大創傷，戰后也從未向該地區支付過任何賠償，日本的國家形象在戰后一度跌入谷底。重新建構一個良好的、負責任的大國形象，對日本來說十分重要。而ODA往往都被宣稱是出于人道主義和國際義務的目的、為了促進斐濟的社會經濟發展而進行的，對日本國家形象的重塑具有其他政治行為難以比擬的作用。最后，斐濟是包括聯合國、世界貿易組織、世界衛生組織等在內的多個世界性國際組織的成員國。而成為聯合國安理會常任理事國是日本夢寐以求的政治目標，因此，通過ODA援助，換取斐濟在聯合國中對日本的支持，是推動日本實施對外援助的最重要的政治動因之一。正如日本學者原晃所言，日本向斐濟提供ODA，與其說是為了其資源，不如說是為了其手中的“聯合國選票”[11]。

（三）經濟利益因素

斐濟對于日本的經濟重要性主要體現在兩方面，首先，如前文所述，南太平洋地區是日本輸出產品、輸入原材料的具有戰略價值的海上運輸通道，保障這條運輸通道的暢通，斐濟的安全和穩定至關重要。其次，在南太平洋島國中，斐濟在自然資源、人力資源、經濟增長和經濟政策等各方面均被認為是具有較高發展潛力的國家。日本政府ODA執行機構日本國際合作機構（JICA）在其1991年出臺的對大洋洲援助的政策報告中，將斐濟作為南太平洋島國中社會經濟已經發展到一定程度的國家單獨列為第一類[12]。日本政府大洋洲政策智囊機構研究情報基金會（FAIR）大洋洲·南太平洋委員會①在其太平洋島國ODA援助政策報告中指出：“地緣條件優越的國家，如美拉尼西亞的巴布亞新幾內亞和斐濟能提供最為樂觀的合作前景”[13]。另據日本外務省資料，日本政府根據發展潛力，將南太平洋島國分為三類：第一類是有著豐富自然資源和較大經濟規模并因此在南太平洋地區具有一定政治地位的國家，包括斐濟和巴布亞新幾內亞；第二類是具有一定發展潛力的國家；第三類是極具脆弱性、需要持續不斷給予援助的國家[14]。在日本政府達成其外交目標方面，第一類地區顯然處于舉足輕重的地位，斐濟成為日本ODA援助的重點也就理所當然。

三、斐濟獲取日本政府開發援助的權力資源

社會交換認認為，援助國提供的援助是對受援國行使的權力資源，而受援國為得到援助必須對援助國有所回饋，這些回饋的內容就是受援國可以對援助國行使的權力資源。如果受援國無法提供回饋以促進援助國的援助動機的實現，援助國就不會一直對受援國提供援助。日本之所以持續、大量地對斐濟提供ODA援助，是因為斐濟對日本具有可以運用的權力資源，能夠對日本追求其國家利益產生重要影響。這些權力資源主要包括自然性權力和制度性權力。

（一）自然性權力

自然性權力是一個國家在一定時期內所擁有的總體權力，它包含地緣條件、自然資源、經濟力量、軍事力量、民族性格等內容。斐濟對日本的自然性權力主要集中在地緣條件和自然資源兩個方面。首先，斐濟優越的地理位置決定了其在地緣政治以及海洋戰略中的重要地位。斐濟地處大洋洲與南北美洲海空往來中心，是南太平洋地區的重要交通樞紐。同時，斐濟地處南太平洋核心，位于新西蘭北部及澳大利亞西北部，在南太平洋島國群占據了中心位置，這種地緣條件賦予了斐濟重要的戰略意義。它能為日本提供另一條海上運輸航線，從而為日本的戰略和能源安全提供更多的保障。其次，斐濟所處的太平洋海域，具有非常豐富的漁業資源，是日本發展深海漁業極為重要的一個區域。1975年，日本85%的金槍魚來自于太平洋海域，1980年上升為90%，其中包含南太平洋島國廣大專屬經濟區及其周邊海域[15]。2008年日本從斐濟進口的長鰭金槍魚在南太平洋島國中居于首位[16]。也正是漁業援助，在日本對斐濟的ODA援助中占據著絕對優勢，1979—2011年總計約124.1百萬美元，占日本對斐濟ODA援助額的1/3。因此，斐濟及其周邊地區的安全與繁榮在戰略以及經濟上對日本都具有重要意義，因而這兩者構成了斐濟在援助關系中對日本的自然性權力。

（二）制度性權力

制度性權力，即為國際制度賦予國家行為體的權力，它主要來源于國際組織、國際機制以及國際慣例。首先，斐濟是多個國際組織的成員國，這種成員國的身份，構成了斐濟的制度性權力。隨著信息技術的不斷發展和國家間交流的不斷增加，國際組織在地區和國際事務中發揮著越來越大的作用。而相對于其他南太平洋島國來說，斐濟在國際組織中的地位明顯突出。斐濟是南太平洋島國區域內的政治、經濟和文化中心，并在該區域內擁有“領導地位”[17]。在這些國際組織中，斐濟作為太平洋島國論壇的創始國，在這一組織中享有重要的地位。而太平洋島國論壇在南太平洋地區事務中發揮著核心作用，因而成為了日本提升自身國際影響力所要爭取的重要對象之一。這些因素在很大程度上增加了斐濟對日本的制度性權力。其次，國際援助機制有利于斐濟獲得更多制度性權力。由聯合國、世界銀行等國際組織推動建立的國際援助機制，使得發展中國家獲得來自發達國家的援助逐漸成為了一種被廣泛認可的國際權利，國際社會也逐漸將發達國家提供國際援助的份額作為衡量其國際貢獻的標準。而日本謀求“政治大國”地位，使其迫切需要通過增加“國際貢獻”來塑造其良好的國際形象。因此，斐濟在接受日本ODA的同時，得以形成對日本的制度性權力。最后，尤其要強調的是，聯合國為了體現主權平等原則而實行的一國一票制，增加了斐濟可用于交換的制度性權力資源。在日本爭取成為安理會常任理事國的進程中，斐濟手中的一票必不可少。

四、日本對斐濟政府開發援助的評價

根據社會交換論，援助關系是援助國與受援國間利益和權力資源交換的關系，是一種互惠的關系。任何援助關系的存在都必然給構成這種關系的雙方帶來利益，如果這種關系只是單方面獲益，那么這種援助關系是不穩定的、也不可能持久。日本與斐濟兩國間的援助關系從20世紀70年代開始一直持續至今并且還在不斷加強，說明兩者都從這種援助關系中獲得了利益。首先，日本的ODA為斐濟的經濟和社會發展做出了貢獻。日本將大量的援助用在了支持斐濟國內基礎設施的建設上。如2003—2006年間日本對斐濟基礎設施建設的總支出約為5.2百萬美元，占DAC成員國對斐濟基礎設施建設援助總額（約為6百萬美元）的89%。斐濟國內許多重要的公路、大橋、機場和港口、鐵路等國家基礎設施是在日本的援助下修建的。日本在水產資源生產及管理、環境保護、醫療衛生、文化教育以及災害救助等領域都向斐濟提供了大量援助。截至2010年，日本共向斐濟提供總額367.69百萬美元的ODA援助 [18]。這些援助幫助斐濟加強了國家的各項基礎建設，有助于改善斐濟國民的生活質量，提高了斐濟抵御各種自然災害的能力。

日本在對斐濟的ODA援助中同樣獲得了豐厚的收益，并且付出的成本極低。在日本對外援助中，對斐濟的援助支出所占的比例幾乎是微不足道的。即便是近年來日本對斐濟的援助額最高的一年（2009）也僅占到其對外援助總量的2.43‰。盡管所占份額極低，但由于人口因素關系，斐濟對日本ODA的人均占有量卻遠遠高于同為日本受援國的亞洲國家。據筆者統計，2010年，日本對越南的ODA支出為807.81百萬美元，對斐濟僅19.02百萬美元[19]，但越南的人均占有量卻只有9.2美元，斐濟則為21.9美元，是越南的兩倍多。也就是說，在日本與斐濟這對交換關系中，一方面對于斐濟來說日本是其最重要的援助來源之一，而在另一方面對于日本來說這種數量級的援助不會構成太大壓力，并且成效顯著。

從日本對斐濟實施ODA的收益來看，從前文所述的日本政府對南太平洋島國外交所要達成的三個目標來看，日本向斐濟提供ODA援助，增強了斐濟對日本的親近感，又由于斐濟在南太平洋島國政治中的“中心和領導”地位，能對其他太平洋島國產生一定的影響。日本從這種援助關系中所獲得的政治收益更是顯而易見，在國際機構的選舉等國際場合，“斐濟對日本的立場，一直以來都是持支持態度”[20]。斐濟在多種國際場合公開表示對日本申請成為聯合國安全理事會常任理事國的支持。而斐濟在地理上處于南太平洋中心地區，對日親近的斐濟顯然有助于確保日本在南太平洋地區資源的供給以及運輸航道的暢通。因此可以說，日本對斐濟的ODA援助基本上達成了其外交目標。

綜上所述，日本對斐濟的ODA援助是基于雙方相互利益的交換行為，這種援助交換本質上是一種以權力資源交換為基礎的相互利益的實現，它是一種互惠關系，而不是任何單方面的受益。戰略安全、政治以及經濟等方面的利益驅使援助國日本愿意以資金、技術、服務等為成本向斐濟提供大量援助，而在援助關系的另一端，作為受援國的斐濟也對日本所提供的援助有所需求并能夠付出各種權力資源來與之進行交換，并且雙方在這種交換關系中均獲得了收益，因而兩國之間的援助關系得以長期穩定地存在。

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[20] に対する我が 國ODA概況，日本外務省國際合作局.政府開発援助（ODA）國別 2011[M].東京：外務省國際合作局，2012：1001.

[責任編輯 陳 鶴]