經濟學視角下的民辦高校政府管理效應研究

摘 要：中國教育模式是政府主導型，政府決定著民辦高校發展的制度環境和民辦高校的政治地位。政府作用發揮的如何，直接影響民辦高校組織目標實現、影響民辦高校生存和發展。從經濟學研究視角出發，遵循市場規則和民辦高等教育實際，分析政府管理動因，探索如何發揮政府管理的正效應，避免負效應，保障促進民辦高校健康長遠發展。

關鍵詞：民辦高校；政府管理；效應

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0283-03

政府管理民辦高校的目的，是管理規范民辦高校負外部性和不確定性，維護市場的公平競爭，使資源配置達到最優，保障促進民辦高校的健康發展。政府在管理民辦高校發展過程中，既表現為管理的正效應，也存在著管理負效應現象，需要政府在管理過程中揚長避短，發揮正能量，體現正效應，保障促進民辦高校健康發展。

一、政府管理民辦高校的動因分析

1.民辦高校的公益性和資本尋利性。根據公共產品理論，可以認為高等教育是準公共產品。民辦高校作為高等教育的重要組成部分，基本屬性還是公益性。民辦高校不僅能為受教育者本人增加私人利益，同樣能增加國家和社會的公共利益。為了保證民辦高校正外部性的持續供給，學理上要求政府行為的介入，通過補貼扶持等方式促進其發展。“從民辦高校的本質特征上看，其屬于一種投資辦學。建立在投資辦學基礎上的民辦高等教育，實際上已經自覺不自覺地走上了教育產業之路。”[1]由于存在投資辦學的行為，市場經濟的基本特征是以追求利潤為目的的，因此投資人都是有尋利動機的。投資是一種有風險的行為，投資當然要考慮回報。這些特點既反映在辦學者的行為和民辦學校內部管理方面，如董事會的組成、董事會與校長之間的關系、學校追求規模的發展策略等。然而，民辦高校的準公共產品性質又要求民辦高校不能像生產企業那樣以追求經營利潤為至高目標，而忽視社會公眾效益，表明民辦高校具有公益性與資本的尋利性的突出矛盾。在這種情況下，政府應該對民辦高校的發展進行宏觀調控，承擔起宏觀管理的責任，最大限度地謀求民辦高校公益利與資本尋利性的“平衡點”。

2.民辦高校的教育公平與效率。公平與效率這兩大問題同時貫穿于民辦高校發展全過程。當前高等教育市場仍是“賣方市場”，增加有效供給是緩解供需矛盾的最有效的途徑。在教育資源供給的短缺中，一方面，由于經濟社會發展水平的差距，在不同地區和學校之間，存在著生存性短缺和發展性短缺這兩種類型的短缺，作為公辦教育的補充，民辦教育可以增加社會選擇范圍，更好地反映社會偏好，促進教育領域中的效率。由于質量參差不齊的民辦高校共同存在于一個市場上會導致教育服務購買者的預期下降，不利于該市場的長期發展。因此，政府介入民辦教育對其進行管理就顯得很有必要。另一方面，政府管理著公共資源，有分配資源的權力，現行高等教育領域，存著公辦高校和民辦高校、性質不同的民辦高校與民辦高校的區別，如何分配教育資源，實現教育的最大限度內的公平，需要政府進行調度調節。

3.民辦高校存在著市場失靈現象。美國經濟學家薩繆爾森認為：“市場不是理想的，存在著市場失靈”。所謂市場失靈是指由于市場機制本身的某些缺陷和外部條件的某些限制，而使得單純的市場機制無法把資源配置到最佳的狀況。在經濟學中，商品和服務的公共性、產品的外部性和服務的規模效應是導致市場失靈的主要原因。“對于民辦高等教育而言，它不但具有與普通商品市場同樣的缺陷，其所提供的教育服務也同時具有公共性、外部性和規模效應。”[2] 加之由于教育存在著“時滯”、教育與勞動力市場的分割，因此作為單個受教育者而言，根本無法準確獲得教育市場信息、洞悉教育產品和勞務市場供需狀況等客觀事實的存在。因此，實現民辦高校健康有序地發展需要政府干預，以調節民辦高教市場的運行機制、市場缺陷、糾正市場失靈。如果任憑民辦高等教育市場自由發展，就會導致資源配置不合理，甚至危害中國年輕一代的培養，影響社會穩定。

4.民辦高校客觀存在的信息不對稱。“信息不對稱”，又稱非對稱信息，是指從事交易活動的雙方對交易對象以及環境狀態的認識差異，交易的一方擁有相關的信息，或一方比另一方擁有的相關信息多，從而對信息劣勢者的決策造成不利的影響。面對信息缺失的市場，對這些民辦高校有需求的學生及其家庭的利益很難得到保障，一方面很容易被一部分只追求利潤的辦學者所欺騙，另一方面民辦高校有降低質量來減少成本的期望，使高等學校新的產品與服務質量不斷下降，原本部分民辦高校的行為，影響了整個民辦高校的聲譽，“木桶效應”體現明顯。為了保證受教育者的利益，維持社會正常秩序，客觀上也需要政府對民辦高校的行為進行必要的管理。同樣，因為信息偏在，在有效財務監管缺位的情況下，民辦高校隨意進行資金轉移，并能夠享受政府的免稅政策和優惠政策，增加盈利。以上情況，需要通過政府進行規范管理。

二、政府管理民辦高校存在的負效應

1.法律法規上的矛盾沖突。《教育法》等規定的民辦高校“非營利性”與《民辦教育促進法》等規定的民辦高校可以取得“合理回報”的存在矛盾；《民辦教育促進法》對民辦學校取得“合理回報”規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定扣除的其他的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。”而《民間非營利組織會計制度》規定：“任何單位或個人不因為出資而擁有非營利組織的所有權；收支結余不得向出資者分配；非營利組織一旦進行清算，清算后的剩余財產應按規定繼續用于社會公益事業。”兩者也存在矛盾沖突。由于民辦高校法人屬性的不確定性，導致在民辦高校定性問題上的“營利與非營利、企業與非企業”的混亂與政府在管理執行上的混亂的情況下，鑒于中國高等教育管理體制是中央宏觀管理、省級統籌，地方政府對民辦高校的管理具有直接的職責，“民辦高等教育地方立法是民辦高校法治制度安排的后續關鍵”[3]。有效解決民辦高校法律法規上的矛盾沖突問題，化解現實執行上的混亂問題，需要依靠“自下而上”的形式，通過各地方省市的積極探索實踐，在政策上形成突破，并以制度的形式固定下來。

2.政府角色的相對傾向性。政府既是公辦高校的舉辦者，又是行政管理者。而政府對民辦高校而言，是純粹的管理者。政府對公辦高校雙重角色的職能，和對民辦高校管理者的職能，很容易使政府在對民辦高校的管理過程中有失公允。譬如，由于缺乏對民辦高校管理的經驗和現成的公辦高校管理制度，政府習慣性地用管理公辦高校的模式來管理民辦高校，忽視了民辦高校的特殊性，從而使民辦高校的失去了理論上的社會籌資、自主辦學、機構精簡、人員高效、機制靈活等方面優勢。在政府的約束和管理下，民辦高校只好向公辦高校的管理模式靠攏，逐步失去民辦高校的優勢，形成了“千校一面”，民辦高校“同質化”十分嚴重，“羊群效應”體現明顯。同時，在資源分配上，更無法與公辦高校一樣獲得同等的教育資源，在培養經費上的劃撥、教師的待遇、財政支持政策、稅收優惠政策和金融支持政策等方面與公辦高校相比，對民辦高校不公正問題也常有發生，這些加重了民辦高校的辦學風險，并且長期存在著政府管理民辦高校“規范”有余，“支持”不足的情況。

3.管理關健信息的缺失。信息具有非對稱性，由于民辦高校提供的是一種在市場競爭條件下的選擇性服務，只有在信息對稱的情況下，人們做出的選擇才是理性的，民辦高校之間的競爭才是有效率的。然而，由于在涉及到辦學質量、財務狀況等關鍵方面客觀信息的缺失，致使選擇缺乏科學依據，更多地依賴于民辦高校自身的宣傳。作為信息掌握者，民辦高校便比較容易存在一些宣傳不實的問題，主要原因就在于政府管理部門的信息不對稱的管理缺失。政府管理部門雖然通過一系列的措施提高信息量，但基于市場本身的信息偏在，使效果降低，導致部分民辦高校存在虛假宣傳、缺乏持續改善教育質量的動力和保障質量提高的機制。

4.政府管理部門職能不明。在公用事業領域，加強利用市場機制必須伴之以有效的調控能力。為彌補市場調控的不足，糾正市場失靈，確保民辦高等教育的公益性，政府作為民辦高校的利益受益者和高等教育的監管者，構建一套科學有效的民辦高校監管制度是完全必要的。但在管理中，政府管理部門多頭管理，未能有效構建并施行對于民辦高校的必要支持、嚴格監管、理性善后的規范化管理體制，向建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔高效政府的目標努力，而是出現了多部門管理、重復管理、職能交叉等管理職能不明確的問題，表現為責任不明確、管理混亂，管理越位、錯位、缺位等現象，出現部分民辦高校不重質量、追求效益，不重誠信、缺失道德的負面事件，引發了民辦高校教育的信譽危機。針對民辦高校市場中出現的問題，必須明確管理部門的職能定位，逐漸改變政府“辦教育”而無暇“管教育”的辦學體制，使社會有力量在辦好學的同時，政府有精力和能力管好教育，真正促進民辦高校健康發展。

5.管理執行能力相對薄弱。現代管理理論認為，“管理具有五大職能，即計劃、組織、指揮、控制和協調。”[4]管理能力可定義為：組織有效進行計劃、組織、指揮、控制和協調來完成任務或使命的本領。管理能力涵蓋著管理機構的法定性、獨立性、專業性，管理過程的透明性、參與性，管理程序的合理性、合法性，管理政策的連續性，管理手段的恰當性等多個內容，涉及政策制定、管理執行、監督管理者等多個層面。對照現今民辦高校政府管理能力，法律法規的不完善不健全，獨立專業性的管理機構缺失，管理過程、程序、環節模糊，監督機制不系統等問題，特別是對民辦高校的財務核算，教育質量的評估等容易產生的經營風險、質量風險、信用風險缺少有效監管，缺少管理執行力，從而造成了管理能力的薄弱。

三、政府管理民辦高校需要彰顯正效應

1.轉變角色：明確政府管理的職能定位。政府在經濟社會中應扮演怎樣的角色、應做什么、不應做什么早已為大多數理論和實踐工作者所熟知。但在民辦高校“營利與非營利、企業與非企業”的混淆情況下，考察中國民辦高校的發展進程，中央或地方政府介入發展過程，調整民辦高校發展政策，政府角色一直在調整變化著。這種變化，是一種適應經濟社會需要產生的強制性變遷，同時也是一種針對民辦高校發展不同階段需要產生的自然變遷。在這種變遷過程中，不可避免地產生了“管理越位”、“服務空位”、“政策虛位”和“財政缺位”等負面問題，充分暴露了在傳統管理觀念下政府的角色行為的不足。對于以上問題，需要政府對民辦高校的管理應該更加理性，要從“全能型”政府向“有限型”政府轉變，切實充當起“社會人”的職能，擺脫長期計劃經濟影響下對學校微觀過程進行直接管理的機構設置格局，切實找準制度與管理的邊界，轉變管理機制與方式方法，做好制度的提供者、政策的落實者、市場秩序的維護者，在管理和支持、規范和促進之間尋求平衡點和切入點，由管理型向服務型轉變，通過法律、政策、規劃、咨詢、評估、經濟等手段加強對學校的宏觀管理，矯正民辦高等教育市場失靈，避免政府出現管了許多不該管、管不了也管不好的情況。

2.政策扶持：解決民辦高校生存與發展問題。在中國民辦高等教育發展進程中，政策對民辦高等教育的健康、可持續發展起到了主導作用。現階段，民辦高校的生存發展在很大程度上仍然取決于政府政策，決定于政策的頂層設計和空間。政府對于民辦高校的支持，按其方式劃分有直接投入性支持與間接投入性支持，按其時機劃分有民辦高校舉辦時支持和辦學過程中支持，按其內容劃分有政策供給、立法支持、資金投入、鼓勵獎勵、稅收優惠等。當前，政府在鼓勵扶持上，迫切需要在法人屬性、學校產權歸屬、合理回報、稅收優惠政策、教師身份及公平待遇等困擾民辦高校發展的瓶頸問題上出臺可操作的解決辦法，從根本上促進民辦高校健康發展。事實證明，鼓勵支持民辦教育，是法律賦予政府和有關部門的重要職責任；保障、支持、促進民辦高校發展是政府進行有效管理的本意。

3.規范引導：避免民辦高校的負外部性。現今的民辦高校，大部分已經走過了初創和規模發展的階段，面臨提升層次、加快內涵發展的關鍵時期。政府在鼓勵扶持民辦高校發展的同時，也要規范引導辦學行為，對民辦高校堅持扶持和規范“兩手抓”的方針。一方面，政府要從規范制度入手，嚴格執行準入、年度檢查、辦學質量評估、風險保證金制度等；依法依規履行監管職責，加強對民辦高校招生宣傳、財務狀況、收費退費等的監管；建立健全民辦高校質量保障體系，制定適合民辦高校特點的評價體系和質量標準；設置與合理回報相適應的會計制度和稅收制度，完善選派干部到民辦高校擔任民辦高校專職黨組織負責人機制；合理引導、調整民辦高校布局結構，引導民辦高校合理定位和有序發展，克服同質化傾向，形成各自的辦學理念和辦出特色，給予民辦高校更多的辦學自主權。另一方面，要積極推進民辦高校分類管理，“分類管理將改變中國民辦高校原有的規則和資源體系，是對中國民辦高校發展的一次結構性變革。”[5]解決民辦高校“營利性與非營利性，企業與非企業”的根本問題。切實把握民辦高校的財產所有權和辦學收益權問題，把握大多數投資舉辦但不要求取得回報的民辦高校和要求取得合理回報但又不是營利性的民辦高校的性質，采取分類措施對民辦高校進行管理，維護民辦高校公平競爭的秩序，規避“搭便車”等機會主義行為和引發道德風險。

4.強化建設：提升管理的效率。造成對民辦高校管理工作的“缺位”、“錯位”、“越位”問題。既有管理機構不健全、管理力量不足、管理人員不確定，管理環境的不科學與不協調，使管理工作難以落實到位的問題，也有因管理者思想認識上的差距而造成的管理工作缺位、錯位的問題。解決以上問題，需要政府強化自身建設，從管理思想入手，消除偏見，從職能責任出發，從管理型向服務型轉變；完善政府管理組織架構，建立由教育廳、人力資源和社會保障廳、財政廳、公安廳、物價局等部門參與的民辦教育工作聯席會議組織，做到各部門之間的相互溝通，資源共享，群體決策；創新政府管理方式，充分運用和法律手段實施行政管理，推進依法行政；健全管理決策機制，完善重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證制度；建立政府管理問責制度，做到有權必有責、用權受監督；加強專業型服務組織建設，特別是財務審計、教學評估、質量督查等專業化組織建設，規范民辦高校辦學行為，提高辦學質量。

參考文獻：

[1] 鄔大光.投資辦學：中國民辦高等教育的本質特征[J].廣東教育學院學報，2006，（6）.

[2] 馮換兵.政府規制與民辦高等教育的發展[J].高教研究，2007，（1）.

[3] 張鐵明.中國民辦學校舉辦權的現實詮釋與突破[J].教育發展研究，2008，（5）.

[4] [法]法約爾.工業管理與一般管理[M].北京：中國社會科學出版社，1980：37.

[5] 劉耀明.民辦高校分類管理的制度邏輯[J].復旦教育論壇，2011，（3）.[責任編輯 陳 鶴]