南通農民工“市民化”問題研究

摘 要：當前以農民工為主體的外來流動人口在南通市的總量已經突破了100 萬人，而且產業大軍中70%是農民工，其中80%為新生代農民工，如何加快農民工“市民化”進程，提高南通城鎮化水平，成為當務之急。南通第六次人口普查中外來人口數據充分反映了當前農民工的類型、構成、分布等狀況，在此基礎，有針對性地提出南通農民工“市民化”的建議，如營造有利于農民工市民化的社會氛圍，重視實現農民工市民化中的精神訴求，掃清阻礙農民工市民化的制度障礙等，具有較強的現實意義。

關鍵詞：農民工；“市民化”；南通；“六普”數據

中圖分類號：F241 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0075-06

引言

改革開放以來，在現代化、城鄉一體化的發展中，億萬農民紛紛涌入城市，在城市尋找工作，謀求發展，成為令人矚目的農民工。目前，農民工已成為中國產業工人的重要組成部分，成為中國城鎮化和工業化的主導力量。但是，由于長期的二元經濟社會結構的存在，農民工雖然在城市就業和居住，但是，無論是在政治、就業上，還是社會保障、子女教育上，他們卻都沒有獲得同等的社會地位，反而成為生活在城市的邊緣人，成為一個最大的弱勢群體。

同時，近年在沿海經濟發達地區陸續出現的“用工荒”使得農民工“市民化”問題愈發得到各級政府的重視，地方政府競相為農民提供更多的公共服務，試圖通過“市民化”的方式挽留和吸引農民工。此外，農民工大部分學歷水平不高，缺乏技能培訓，再加上從農村進城的大量“80后”、“90后”新生代農民工，有一定文化而缺乏信仰，向往富裕生活，容易滋生不滿，如果引導不當，可能會導致一定的社會風險。

因此，農民工市民化的議題得到社會各界的持續關注，成為一個重大的社會課題。2007年12月31日，《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》中，進一步明確指出：“加快大中城市戶籍制度改革，探索在城市中有穩定職業和固定居所的農民登記為城市居民的辦法?！憋@然，農民工作為外來流動人口的主體，其市民化對中國加快城市化的進程，縮小城鄉差距，促進城鄉統籌發展，維持社會的安定有序，構建社會主義和諧社會都具有重要意義。

本文擬通過對南通第六次人口普查中外來人口^① 數據進行整理、分析，系統的研究南通農民工的類型、構成、分布等狀況，在此基礎上，有針對性地提出南通農民工“市民化”的建議，探討相關學術觀點與問題。

一、農民工市民化的涵義

農民工市民化是指在中國城市化進程的建設過程中，憑借農民工已經進入城市從事非農生產的優勢，使其在身份、地位、心理、行為方式以及價值觀念向城市市民轉化的經濟和社會過程^[1]。主要包括以下幾層涵義：一是徹底脫離了農村和土地的束縛；二是取得了城市戶口；三是在城市擁有固定的住所和固定的職業；四是在就業、教育、醫療、社會保障等方面享有與城市居民同樣的權益；五是在生活方式、行為方式、心理素質、價值觀等方面也逐步融入城市文明^[2]。

筆者認為，與農民工異地轉移和就地轉移相對應，農民工市民化過程也可以分為農民工異地市民化和農民工就地市民化。在本文中，異地市民化的主體是指跨省或市的，離土離鄉進入南通生活多年的人口和家庭。就地市民化的主體是指南通本地區已經從事二、三產業的農民以及他們的家庭、失地農民、需要轉移的農村富余勞動力等。本文將對兩種不同類型的農民工市民化問題做出分析。

二、南通農民工的基本特征^②

南通地處江蘇沿海東部，根據第六次人口普查的數據，全市常住人口7 283 622人，其中外來人口1 017 157人，占比13.96%，并具有以下特點：

（一）外來人口來自全國各地，以省內輸入為主

總體來看，南通外來人口來自全國各地，流動區域由市內流動向跨地區、跨省份流動發展。從區域范圍來看，外來人口的輸出地以省內為主，比重為65.57%，其中37.58%是南通地區的人員流動也即就地就業的人員，比重最高。因此，南通就地就業的農民工市民化建設就極為關鍵。

而來自省外的人口以中部地區為主，占18.34%，其次是西部地區，占7.28%，最后是東部地區，占6.81%。同時，從圖1中可以看出，東部地區輸出的人口最多的三個省分別是山東、浙江、上海；中部地區輸出的人口最多的三個省分別是安徽、河南、湖北；西部地區輸出的人口最多的三個省分別是貴州、四川、重慶。同時，對南通而言，安徽是外來人口最大的一個省份。綜上分析，如何出臺有針對性的異地就業農民工市民化政策將是一個巨大挑戰。

（二）年齡結構以青壯年人口為主，并有向低齡化發展的趨勢

南通第六次人口普查數據顯示，70%的外來人口的年齡為15～44歲，其中39.10%的人口集中在15～29歲，30.91%的人口集中在30～44歲，他們絕大多數人外出務工經商。這表明，近幾年，外出就業群體有低齡化發展的趨勢，農民工基本上是一個年輕的群體，在外打工的勞動者中絕大多數多為初中畢業生。

（三）外來人口受教育水平相對提高，高學歷人口比重增大

在外來人口中，雖然受教育程度以初、高中為主，其中具有初中學歷的占45.76%，高中學歷的占21.9%。但是，與南通常住人口的整體文化程度相比，受教育水平并不低，初中和高中學歷分別高于南通常住人口 5.31個和6.41個百分點；此外，外來人口中大學專科和大學本科的比重也在增加，分別為9.58%和5.36%，高于南通常住人口4.5個和2.59個百分點。

由此可見，農民工的受教育水平相對本地而言并不低，農民工一般都是農民中文化素質比較高，思想意識較為先進的群體，這也使得他們也更加能夠適應城市的生活，也更為渴望城市的生活。

（四）外來人口主要集中在南通市區，新增外來人員較多

從圖3來看，南通外來人口主要集中在南通市區，以崇川區為主；市縣以通州和海門的外來人口為多。崇川區作為南通市中心所在，人口密度本身就高，而通州和海門兩區縣距離南通市區距離又較近，大量外來人口的涌入，將會加大該區域的社會治安管理、生活醫療保障等多方面的壓力。

同時，從上頁表4來看，離開戶口登記地半年至一年和一年至二年的人數最多，分別是24.16%和24.17%，這表明最近兩年來，大量的外來人員涌入南通。此外，六年以上的外來人口占比也很高，達到19.34%。這些數據表明了南通經濟發展勢態好，能夠吸引大量外來務工人員。同時，工作環境、生活環境、社會穩定、人文氣息等因素也能夠留住大量外來人員。

三、當前南通市農民工市民化的政策

當前以農民工為主體的外來流動人口在南通市的總量已經突破了100 萬人，而且產業大軍中70%是農民工，其中80%為新生代農民工?！笆晃濉逼陂g，南通市GDP以平均12.8%的速度增長，農民工的貢獻率達到了21.35%?？梢哉f，農民工為南通的改革開放、城鄉經濟社會發展和建設作出了重要貢獻，城市的發展已經離不開農民工。

早在2003年南通市就成立了農民工工作領導小組、設立農民工工作日常辦公機構，服務農民工。目前，南通市在農民工就業、技能培訓、社會保障、勞動維權等方面已經實現了城鄉均等化；全面落實了子女義務教育同需待遇；南通的公租房、限價性保障房向農民工開放。此外，除企業興建的農民工宿舍外，各級政府還建設了農民工集中居住區，讓農民工住得舒心、滿意。

2012年4月，南通開始實施以農民工為主體的外來務工人員居住證“一證通”的管理和服務，加快南通農民工市民化的進程。居住證發放對象主要是在南通市居住的非本市戶籍的流動人口，以及具有本市戶籍的跨縣（市）的流動人口。同時，南通市還層層建立農民工公共服務平臺，為農民工及其他流動人口憑證辦理公共服務項目提供方便、快捷的服務。可以說，南通在農民工“市民化”的過程中邁出了可喜的一步。但結合已有的數據資料，筆者仍認為存在以下的不足。

（一）沒有突破戶籍制度的約束，缺乏實質性的身份轉變

從上文的數據中我們可以看到，南通19.34%的外來人口中已在本市居住達六年之久，他們在城市漂泊這么多年，回到農村的幾率已經很低了，基本上已經回不去了，此時如果戶籍制度不改革，他們就永遠是背負著“農村戶口”的城市邊緣人，久而久之，他們可能會徹底被邊緣化。所以戶籍制度必須要改。

因此，要將農民工市民化，必須突破戶籍制度的束縛，讓農民獲得城市戶口。這點無論是在學術界還是政界基本達成共識。陸學藝（2003）曾說過“要統籌城鄉社會發展，要解決‘三農’問題，要從根本上解決農民工問題，就一定要改革現行的戶籍制度”，而且數以千萬計的農民工，早就在盼望戶籍制度的改革了。戶籍制度不改，他們就永遠不能轉為正式工人，不能成為城市的居民，融不進城市的社會。”^[3]但是，南通的農民工政策基本上還是圍繞在如何加強對農民工的公共服務服務和管理，以科學、規范、高效、便捷的服務來滿足農民工的需求，缺少戶籍制度改革的舉措，沒有突破身份的限制。

（二）沒有體現農民工的差異性，缺少針對性的政策導向

農民工的差異性主要有兩大方面，一是從地域來看，分為異地就業的農民工和就地就業的農民工。筆者認為就地就業的農民工更加容易突破戶籍制度的束縛，轉變農民身份，成為市民，這對于南通加快城市化進程，統籌城鄉發展是有利的。而異地就業的農民工在戶籍的轉變上，人口的遷徙上相對困難。不僅涉及到南通的，也涉及到輸出地的制度政策。二是從年齡來看，分為老一代農民工和新生代農民工。“新生代農民工”，主要是指“80后”、“90后”，相對來講，對農業、農村、土地、農民等不是那么熟悉。他們渴望進入城市生活、融入社會。如果在城市中無法實現真正立足，也不愿甚至沒有能力退回到農村中務農，成為了城市和農村之間真正的“兩棲人”。而老一代農民工，對城市的認同感較低，大多數人還認為他們的根還在農村，在農村有土地，有房子的保障，一旦在城市無法生存，還可以返鄉務農。

因此，對于這不同群體農民工的市民化的過程，我們應該采取差異性的、有針對性的政策。但是，南通的農民工市民化的舉措沒有體現這種差異。比如，南通的居住證管理制度同樣發放于本地與外地農民工，沒有謀求本地農民工在戶籍上的突破。再如，南通的農民工中新生代農民工已接近40%左右，但是農民工管理服務體系中，缺少有特色的、針對新生代農民工的服務。這些不足都需要研究與改進。

（三）沒有體現農民工市民化的系統性，缺少精神層面的引導

農民工市民化是一個系統的工程，不能簡單地等同于戶籍轉變、地域轉移、職業轉換這三個因素，而更應該包括地位、心理、行為方式以及價值觀念等精神層面向城市市民轉化的過程。從南通的農民工政策，我們可以看到，當前對農民工的關注主要集中在就業、技能培訓、社會保障、勞動維權、教育等物質生活方面，而對農民工的精神生活層面卻關注不足。上文數據也表明南通最近兩年涌入的外來人口比重較大，農民工從農村進入城市后，因為制度、風俗、社會環境和個人等多方面的原因，他們中的大多數都很難在社會和文化層面融入城市生活。

此外，農民工的勞動強度一般較大，勞動時間較長，休息時間較少，加之受戶籍制度、居住條件、經濟能力、社會地位等方面的限制，農民工很難有與本地人接觸或交流的機會，在閑暇時間主要是睡覺、打牌、聊天、看電影或錄像，用于文化消費、娛樂消費的費用極少，很少去享受城市豐富多彩的文化娛樂生活。單調乏味的文化娛樂生活加上目前社會上種種不正之風、不良現象、有害文化的存在，對農民工尤其是新生代農民工的人生觀、價值觀產生了極大的負面影響。長此以往，這將成為社會穩定的一大隱患^[4]。

四、南通市農民工市民化的建議與意見

（一）營造有利于農民工市民化的社會氛圍

長期以來，人們的思想觀念受到城鄉二元經濟社會結構的影響。因此，無論是城市的決策者，還是城市市民，甚至農民本身，都對農民工市民化的認識不夠深透，有一定畏懼心理。首先，城市的決策者擔心農民工尤其是跨省市的農民工帶來住房、就業、教育、交通、環境等一系列經濟問題，更害怕他們難以適應本市的鄉土人情，成為不穩定因素，引起治安等社會問題。其次，南通地處江蘇東部，臨江靠海，長期交通不便，缺乏與外地人員之間的互動。因此，本地市民對外來人員認同感較低，再加上農民工素質普遍較低、生活習慣和生活方式與南通居民格格不入，不可避免導致市民對農民工的排斥和疏遠，阻礙了農民工市民化的進程。最后，我們知道農民一般都比較老實、安分守己、家族地域觀念較強，很多農民工都將自己作為城市的匆匆過客，雖然為城市付出了汗水和心血，卻沒有奢望能夠留在城市，主觀意識并不強。

因此，我們必須營造有利于農民工市民化的社會氛圍。對城市決策者而言，依據農民工對經濟建設中的巨大作用和貢獻，以及南通市“十二五”規劃城市化率62%的目標，推進農民工市民化是南通現代化的必然趨勢。對市民而言，應該明確農民工已成為城市不可或缺的一部分，經濟的發展必然加劇人員之間的流動，無論是農民還是農民工，都只是時代烙印下的稱謂，應該只是職業的代碼，無關身份與地位，接納和幫助農民工成為本市的一員，是市民應盡的義務與責任。對農民而言，應該擺正心態，維護自己的權益，做好隨時成為新市民的準備。

（二）重視實現農民工市民化中的精神訴求

顯然，相對物質層面而言，農民工從精神層面向市民轉化更加困難。上文數據表明，南通外來農民工兩大典型特征一是學歷較高，二是年輕化。對精神文化的追求，更是新生代農民工和老一代農民工最顯著的區別。如何滿足農民工尤其是新生代農民工的精神訴求成為重中之重。2011年9月，文化部、人力資源和社會保障部、中華全國總工會聯合下發了《關于進一步加強農民工文化工作的意見》，提出到2015年中國將形成相對完善的“政府主導、企業共建、社會參與”的農民工文化工作機制，建立相對穩定的農民工文化經費保障機制，農民工文化服務將切實納入公共文化服務體系。

筆者認為在農民工市民化過程中，一方面政府要發揮主導力量，聯合企業、社區等各界組織團體，通過均等的公共文化服務，使離鄉的農民工建立起對本市的認同感，增強歸屬和共同意識。同時，積極搭建新生代農民工與其他群體的交流、互動平臺，通過各項活動增進了解，使新生代農民更快融進城市、社區生活。二是農民工也要發揮自己的力量，可以自行組織，爭取相應的權益，開展健康的文體活動，如在北京曾出現農民工自辦春節晚會等節目。同時，城市工會也應當動員和吸納農民工的加入，為農民工提供公平、公正的服務，組織活動，使農民工順利轉為新市民。

（三）掃清阻礙農民工市民化的制度障礙

當前農民工市民化面臨最大的障礙還是制度上的障礙，如戶籍、就業、教育、社會保障等制度。從上文介紹中我們看出，南通在各項制度均有所保證，但是，在戶籍制度上并沒有重大突破。筆者認為，農民工市民化的戶籍改革是一道繞不過去的坎，是必要的，應該根據南通農民工的特征，謀求漸進改革，有條件地吸納農民工入籍。

首先，從就地就業和異地就業的農民工來看，對南通30多萬的就地就業農民工，應該實現戶籍上的突破，積極轉為城市市民。當然，在轉變過程中，不可能一蹴而就，其中涉及到的關鍵就是農民分配的農村承包地與宅基地。在成都的戶籍改革中提到農民進城不以放棄承包地和宅基地為代價。筆者認為不是很妥當，在南通也沒有足夠的政策支持，是否可以將土地轉換為一定的股份，這樣進城后的農民仍能享受到一定的收益。

其次，對于在南通城市工作生活多年的異地就業農民工，筆者認為，他們事實上已經是城市的新居民，城市建設和發展離不開他們，解決長期在城市就業、居住的農民工的戶籍問題就成為關鍵，我們可以借鑒某些城市的做法，采用積分入戶的政策，來解決戶籍問題。

最后，對于比例逐漸增加的新生代農民工，他們進入城市的意愿強烈，重視物質與精神的雙重需求。城市決策者應該給予更多的關注，努力提供各項客觀條件保證，確保他們早日成為城市的新成員。

參考文獻：

[1] 呂柯.淺議“農民工”市民化存在的主要障礙[J].中共成都市委黨校學報，2004，（2）：41.

[2] 李景文.農民工市民化障礙及實現途徑分析[D].北京：中央民族大學碩士學術論文，2009.

[3] 陸學藝.農民工問題要從根本上治理[EB/OL].中國社會學網，2003-11-03.（下轉102頁）

（上接79頁）

[4] 李興華.農民工市民化問題研究[D].長沙：湖南農業大學碩士學位論文，2007.

The Discuss of Citizenship of Migrant Workers From Nantong City

NI Qiang-li

（Nantong Party Institutions of CCP Nantong Administration Institute，Nantong 226007，China）

Abstract：Farmers work was the subject of floating population，the people of our country to accelerate its urbanization process，narrowing gap between urban and rural areas，and promote urban and rural development，maintain social stability and order，building a socialist harmonious society of great significance.Current to migrant workers as the main floating population in the city of Nantong volume has exceeded 100 million，and 70% of the industrial army of migrant workers，of which 80% for the new generation of migrant workers.This paper intends to pass on the sixth Nantong foreign population census data collation，analysis and systematic research on the type of migrant workers in Nantong，composition，distribution and other conditions，on this basis，propose targeted Nantong migrant workers，“Citizenship”proposal，explore the related academic perspectives and problems.

Key words：migrant workers；citizenship；Nantong；The Sixth Population Census

[責任編輯 陳麗敏]

①從各項文獻調研來看，農民工一般占到外來人口的80%左右。

②文中數據統計為南通“六普”中鄉鎮及以上外來人口。

收稿日期：2013-06-19

基金項目：2013年南通市社會科學基金項目“南通農民工‘市民化’問題研究”階段性成果之一（2013BNT0018）

作者簡介：倪羌莉（1981-），女，江蘇南通人，講師，從事資源經濟與政策研究。