失獨者養老法律困境及完善建議

摘 要：由于社會保障制度的不健全，家庭養老一直是中國養老的主要模式，“養兒防老”這一傳統仍具有現實意義。作為當今社會的特殊群體，失獨者不得不面臨經濟困難、無人照料和精神空虛等養老難題，這突顯出養老保障的迫切性，亟待國家從法律層面予以解決。然而，相關的法律規定較少，存在著效力層次低、缺乏可行性和實際效用不足的問題，這使得對失獨者的扶助只停留在低水平的經濟補助。因此，國家需要在制度上做出頂層設計，保障失獨者的養老權利。

關鍵詞：失獨者；養老；法律完善

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0299-03

一、失獨者養老的現狀分析

當前，失獨者已成為中國社會特殊群體的新類型，其養老問題也正在成為中國社會老齡化的一個新挑戰。由于學界關于這方面的研究較少，這就增加了對“失獨者”一詞準確界定的難度。在查閱相關文獻并結合研究需要的基礎上，本文給出這樣的定義：所謂“失獨者”，是指其獨生子女由于疾病、意外等原因死亡，并因年齡問題而失去再生育能力，只能獨自承擔未來養老壓力的中老年人。

據衛生部發布的《2010中國衛生統計年鑒》顯示，中國15～30歲的獨生子女總數至少有1.9億人，以該年齡段人口疾病死亡率40/10萬人推算，失獨家庭實際上已經超過了100萬個，每年新增失獨家庭至少7.6萬個。然而，與失獨群體的日益擴大相比，有關失獨者養老保障的研究及配套法律政策幾乎一片空白。長期以來，由于中國社會保障制度的不健全，社會最主要的養老方式仍是家庭養老，這就決定了老年人的養老大部分需要依靠子女。因此，對于失獨者而言，失去了子女也就等于失去了養老的依靠，未來將面臨一系列現實難題。

首先，經濟困難，無處養老。失獨者的返貧率很高，其中原因有很多：有些是為子女生前治病而欠下債務；有些是為自己治病的高額花費；還有的是因遭受失去子女的精神打擊而無法繼續工作，導致收入來源減少。由于目前大多數的養老機構都屬于私人營利性質的，收費較為昂貴，很多失獨者經濟并不富裕，根本無法承受這樣高額的費用。另外，監護人缺失也是失獨者難以入住養老機構的又一原因。老年人入住養老機構需要有一到兩個指定的擔保人簽字，當老人生病或發生意外時能夠及時取得聯系。理論上，擔保人必須是直系親屬，但也可以是非直系親屬或者由老年人的原單位或所在街道指定擔保人。由于擔保人要承擔一定的風險，極少有人愿意給老年人作擔保。養老機構也怕將來在出現意外或不能按時繳費時無人負責，因此對失獨者的接收還是比較謹慎的。其次，失去子女，無人照料。根據調查中國60歲以上老年人普遍患有各類慢性疾病，加上身體機能的逐漸衰退，在住院或日常生活中，或多或少都需要年輕子女進行照料。“養兒防老”是從古至今的至理名言，這對一般人來說是可以實現的，但對失獨者而言確是一種奢望。再次，精神痛苦，自我封閉。獨生子女是父母的感情寄托和家庭的希望，獨生子女的死亡會使父母失去精神寄托而陷入無盡的精神折磨和空虛之中。失獨者如果缺乏專業心理疏導，就會造成社會功能受損，最直接的表現是遠離人群，害怕與人接觸，任何細小的情節都可能引發其痛苦的回憶。

在對失獨者組織“連心家園”成員的調查中發現：有90%的成員年齡在50～60歲之間，其中半數成員患有高血壓、心臟病等老年慢性疾病，患癌癥、癱瘓等重大疾病的達15%，超過60%的成員因承受不了喪子打擊，長期患有不同程度憂郁癥，有的還導致夫妻離異、家庭破碎，超半數成員曾有過自殺傾向和自閉表現；因家庭發生重大變故，不少成員面臨著經濟重擔，50%的成員家庭經濟困難，20%的成員靠“低保”生活。如今失獨群體中廣泛流傳這樣一句話，“不怕死，只怕老，只怕病”，可見養老問題已成為失獨者面臨的最迫切問題。

數以百萬計失獨者的產生，大多是響應國家計劃生育政策的結果。毋庸諱言，一對夫婦只生一個孩子加大了失獨的風險。個體的生育權因人口政策受到限制，這既是在履行公民的義務，也是在為經濟社會的發展作出貢獻。然而權利和義務是相統一的，當失獨者失去子女面臨養老難題時，國家就應該反過來承擔起為失獨者養老的義務。這不僅是國家權責對等的體現，也是制度人性化的要求，更是維護社會和諧穩定的需要。從某種意義上說，失獨者的產生反映的是現代社會系統性風險，而系統性風險則需要從制度層面加以規避。

中國目前沒有贍養法，有關贍養責任只在《人口與計劃生育法》、《婚姻法》和《老年人權益保障法》中作了一些規定，這些法律規定對老人的贍養義務主要由子女來完成，沒有子女的人從嚴格意義上講是沒有贍養保障的。因此，關懷失獨者需要從法律上予以確認和保障。

二、失獨者養老的法律困境

在失獨者養老保障問題上，雖然不能說相關的制度設計一片空白，但絕大多數都規定在政策措施中，法律法規中則少有涉及失獨者養老問題，這突顯出保障效力層次的不足，并且在可行性和實際效用上也都存在缺陷。

2001年頒布的《人口和計劃生育法》第27條第4款規定，“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助”。這說明立法者已經注意到失獨問題，但該款規定顯得太過籠統和模糊，何為“必要的幫助”語焉不詳。由于它不屬于法律中的“責任”，既不具有可操作性，又因彈性過大而缺少強制性，是否幫助以及怎樣幫助失獨者，全憑地方政府自覺。

2007年8月國家人口計生委、財政部公布《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》，要求扶助對象應符合以下條件：1933年1月1日以后出生；女方年滿49周歲；只生育一個子女或合法收養一個子女；現無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達到三級以上）。其扶助標準是：獨生子女死亡后未再生育或合法收養子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金；獨生子女傷病殘后未再生育或收養子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于80元的扶助金。但根據有關調查發現，不少失獨者對這一政策并不知情，所以也沒有享受到該項補助。這主要是因為，一方面，目前各省的救助標準基本上在每月200元～300元之間，對于失獨者而言無異于杯水車薪，遠遠不足以支付失獨者可能需要的數目不菲的養老、醫療乃至基本生活費用，這種“幫助”的象征意義遠大于實際意義；另一方面，申領程序很復雜，需要經過審議公示，其中獨生子女死亡證明是必不可少的申請材料之一，失獨者從心理上很難接受拿孩子的死亡證明去換補助這一行為。失獨者普遍認為補助金制度需要更加人性化的設計，政府應該主動辦理發放手續，而不是等著失獨者提出申請。

2011年11月國務院印發的《國家人口發展“十二五”規劃》中對于“完善養老保障制度”提出，鼓勵有條件的地區在養老保險基礎上，進一步加強養老保障工作，積極探索為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養老服務補貼和老年護理補貼。但“必要的養老服務補貼和老年護理補貼”究竟是什么樣的標準且如何實施也沒有明確說明。

2012年9月，民政部就基本民生保障工作舉行發布會，民政部副部長表示：“十二五”期間，民政部將連續五年開展養老服務體系建設推進年活動，并且啟動敬老愛老助老工程，加快養老服務步伐；民政部會將所掌握的彩票公益金的50%用于養老，下一步將統籌研究失獨家庭養老問題；失獨家庭是中國實施計劃生育政策以來出現的新情況、新問題，應當參照政府供養“三無”老人、農村“五保”老人的政策，由政府為失獨家庭提供充分的保障，以解決他們的養老問題。很顯然，這一政策只是“最低保障線”，滿足的是基本生存需要，然而多數失獨者并不屬于這個群體。由于城市計劃生育政策執行普遍好于農村，致使失獨者集中在城市，這些人一般都有固定的退休金等穩定收入，不屬于“無生活來源”的“三無”老人。因此，民政部提出比照“三無”老人政策對失獨者予以照顧，恐怕適用范圍也相當有限。反過來說，失獨者面臨的主要不是生存問題，而是對將來老無所依、缺乏精神慰藉的焦慮，特別是失獨者失能之后無人照料的問題，而這些新問題在既有的“三無”老人救助機制中并沒有現成的答案，這揭示出失獨者養老問題的復雜性，因此，國家需要作出頂層設計，而不能由民政、計生部門單獨應對。

2013年7月實施的新《老年人權益保障法》中的一大亮點就是規定了老年監護制度，第24條規定：“具備完全民事行為能力的老年人，可以在近親屬或者其他與自己關系密切、愿意承擔監護責任的個人、組織中協商確定自己的監護人和監護監督人。無民事行為能力或者限制民事行為能力的老年人沒有監護人的，參照有關法律的規定為其確定監護人。監護人自老年人喪失或者部分喪失民事行為能力時，依法承擔監護責任。監護人不履行監護職責或者侵害老年人權益的，監護監督人有權要求有關部門處理，或者依法向人民法院提起訴訟。”也就是說，失獨者可以在自己具有完全的判斷能力的時候，為將來欠缺判斷能力的情況的出現做準備，將自己的生活、療養看護和財產管理等事務的全部或者一部分的代理權委托給意定監護人，以保障失獨者安度晚年。同時，由失獨者的意定監護人作為擔保人，可以使養老機構能夠順利接受失獨者入住，解決了失獨者無子女簽字擔保的難題。該條規定雖然順應了老齡化社會的發展趨勢，體現了立法的進步性，但仍存在著不足。首先，沒有規定協商確定的監護的效力問題，即協商確定的監護是否優先于法定監護。其次，如何判斷獨居下的失獨者是否喪失民事行為能力？是否需要監護不能只由監護人一方決定，應引入一定的保障性機制，通過特定程序開啟監護人的權利。最后，缺乏必要的監護人權利范圍的規定，將導致監護監督人的監督作用無法發揮，也讓監護監督人行為的正當性失去客觀標準。

三、失獨者養老問題的法律完善

到目前為止，國家還沒有作出生育政策調整試點工作的決定，因此，近一段時期內計劃生育政策不會有大的調整。在新形勢下，“失獨關懷”理應成為計生政策不可或缺的組成部分，也就是說，計生政策應該包括兩個方面：既要求民眾盡計劃生育之義務，又對民眾今后可能面臨的問題作出安排。只有這樣，計生政策才是均衡的、完整的，才具有公信力，能夠贏得民眾更大的支持。

一是明確國家應承擔的責任。從實施“計生”后獲得的發展進度，以及目前達到的生活水平來看，計劃生育是有積極作用的。然而問題在于，由計劃生育節省下來的社會發展成本中，國家是否預留了滿足“老有所養”的公共服務資金？現實情況是，孤寡老人的公共服務產品還相當稀缺，養老院的高額收費讓很多家庭難以承受。但《投資者報》根據有關數據推算，因超生而征收的社會撫養費年規模或超200億。不管數額推算是否準確，數額不少確是事實，去向不明也是事實。當前最突出的問題是，對失獨者補助的財政支持力度不強，沒有相關的法律條文可依據，各地方政府補助的隨意性很大，缺乏制度上的保障。國家應在《人口與計劃生育法》中明確規定失獨者的權利和待遇、地方政府的責任和義務，即增加并明確有關失獨者養老保障的條款，并制定國家補償條款的具體實施細則或條例。在中國現行的社會保障體系基礎上，可以對失獨者的物質救助設置特殊保障項目，從社會撫養費中提取專門資金，建立失獨者家庭扶助基金，提高失獨者扶助金待遇，幫助失獨者解決實際困難。

二是逐步實現由家庭養老向社會養老模式的轉變。調研顯示，截至2010年中國以養老金作為主要收入來源的老年人只有24.1%，多數老年人還需要依靠家庭成員供養。這說明“養兒防老”的傳統觀念，在當下社會依然有著深遠影響。獨生子女家庭抗風險能力較弱，一旦子女出現人身意外，必然導致整個家庭陷入困境。如果能從源頭著手，盡早實現從“家庭養老”向“社會養老”的過渡，那么每一位失獨者就不會有老無所依的后顧之憂。國家應大力發展機構養老、社區養老，加大財政投入力度，健全各種養老服務體系。國家可以通過為民營機構提供更多的空間與優惠政策，吸引社會資本進入，比如，民營養老機構接收失獨者，或者為社區失獨者提供上門護理服務，所獲得的收入可以享受稅收減免的優惠。同時也要制定相關法規，加大對民營機構的監管力度，防止其利用優惠政策謀取不當利益。

三是健全醫療救助制度。對于失獨者遇到的重大疾病，應該建立救助幫扶機制，資金由地方政府在每年的財政預算中作出詳細的規定，并由財政、衛生、民政、醫療、審計等相關部門統一協調使用、發放這一專項資金。經濟發達的地區可以由政府購買商業保險，為失獨者提供醫療服務保障。例如，北京市推出的“暖心計劃”，由市政府全額出資為失獨者提供意外傷害醫療保險、殘疾保險、燒傷保險以及女性重疾保險等，2012年投保7 746人，重點解決失獨者的醫療困難。

四是完善老年監護制度。監護人權利的確定應當充分尊重被監護人的意見，當失獨者有判斷力時，應就監護的權利義務與監護人進行書面約定并公證生效，且協商確定的監護優先于法定監護。同時，應設立專門的老齡監護部門，當失獨者身心有障礙需要監護時，由事先協商確定的監護人或者失獨者的近親屬向老齡監護部門申請，該部門則通過調查核實決定是否啟動監護。監護監督人則需負責定期向老齡監護部門報告監護人的情況。

參考文獻：

[1] 汪孝宗.從經濟養老到精神養老有多遠？[J].中國經濟周刊，2009，（21）：23.

[2] 張祺樂.論“失獨者”權利的國家保護[J].現代法學，2013，（3）：11-17.

[3] 張畢春，江立華.喪失獨生子女父母的三重困境及其扶助機制——以湖北省8市調查為例[J].人口與經濟，2012，（5）：22-31.

[4] 董麗紅.失獨家庭養老問題的思考[J].綏化學院學報，2012，（6）：37-38.

[5] 何祎.失獨者的社會保障法律制度構建[J].法制與社會，2013，（5）：184-185.

The Legal Strait and the Suggestions for Improvement of Endowment of

the Parents Losing Their Only Child

LIU Lin-lin，WANG Liang

（Department of Public Management and Law，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China）

Abstract：Because of the deficiencies of the social security，family support has been the main mode of endowment.The tradition of raising children for old age still has the practical significance.As a unique group of today’s society，parents losing their only child have to face endowment challenges in terms of economic difficulties，lack of care and spiritual emptiness.It highlights the urgency of the security of endowment and is necessary for the government to be addressed from the legal perspective.However，there are fewer relevant legal provisions that have problems with the low level of effectiveness，the lack of feasibility and the inadequate of practical utility.It makes the assistance of the parents losing their only child only stay at a low level of economic compensation.Therefore，the government needs to make a top-level design to protect their right of endowment in the system.

Key words：parents losing their only child；endowment；legal perfection

[責任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2013-06-19

作者簡介：劉琳琳（1979-），女，黑龍江同江人，碩士生導師，博士，從事民商法研究；王梁（1988-），女，遼寧大連人，碩士研究生，從事民商法研究。