關天經濟區立法協作制度研究

摘 要：關天經濟區立法協作已經在區域內展開，但是仍然存在法律拘束力弱、缺乏明確的違約責任等問題，目前中國的立法現狀以及區域間的利益沖突也成為阻礙立法協作的因素。因此，應該進一步加強區域行政立法、成立區域行政立法協調委員會、建立關天經濟區內各地的執法協作機制、司法協作制度。

關鍵詞：立法協作；區域行政立法；聯合立法

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0304-02

2009年6月25日，國務院提出將關中—天水經濟區打造成為“全國內陸型經濟開發開放的戰略高地”。目前，“關天經濟區”的區域合作已經在個多領域展開，縱觀關天經濟區的整個過程，有以下幾件標志性的事件：2011年1月6日，首屆關中—天水經濟區八市（區）工商行政管理局長聯席會議在西安召開。決定通過建立經濟區內各工商機關協作機制，全面推動經濟區市場合作開放，促進經濟區企業合作發展。2011年11月21日，甘肅、陜西兩省在西安簽署《實施關中—天水經濟區發展規劃戰略合作框架協議》，協議明確了雙方的合作內容，確立了合作機制，標志著兩省實施《關中—天水經濟區發展規劃》進入了新的階段。2011年12月2日下午，渭河流域環境保護城市聯盟成立大會在西安舉行，甘肅省定西市、天水市和陜西省寶雞市、楊凌示范區、咸陽市、西安市、渭南市等六市一區政府簽訂了《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，決定共同建立渭河流域水環境保護聯防聯控、流域生態補償、區域聯席會商和信息共享、污染處理及生態保護項目申報聯動、跨界環境事故協商處置等多項機制，攜手保護好渭河水環境，努力共建千里渭河生態長廊，把陜甘兩省人民的“母親河”治理和保護好。

一、關天經濟區立法協作的特點

1.合作方式多以磋商和對話形式進行。關中—天水經濟區八市（區）工商行政管理局長聯席會議、渭河流域環境保護城市聯盟成立大會以及《實施關中—天水經濟區發展規劃戰略合作框架協議》的頒布，這表明目前，關天經濟區立法協作還是以磋商和對話形式為主，很多只是一種意向或認識，各方事后應采取的具體措施不多，因而契約的履行就很難得到保證。建立陜、甘經濟合作與發展座談會工作機制，陜、甘兩省市的常委副省長溝通的渠道和機制，成立了關天經濟區各市的市長聯席會議、經協委辦主任聯席會議和職能部門行政首長聯席會議。

2.定期協商機制并達成政策宣言或契約。目前關天經濟區合作事項涉及生態環境、交通基礎設施建設、合作執法等各領域。大多數會制定以“合作宣言”、“共同聲明”等為表現形式的松散型契約，契約雖然對區域經濟一體化的發展起到了很好的作用，但其不足之處在于，一是從現在的各種宣言、協議和意見書來看，關天經濟區地區所締結的行政契約內容過于原則，很多只是一種意向或認識，各方事后采取的具體措施不多；二是這些契約本身沒有法律化，缺乏法律拘束力，是否實施，取決于各行政單位的自覺，也會因領導個人的偏好而受影響，屬于較低層次的合作。第三，缺乏明確的違約責任。目前，我們在關天經濟區的各種協議和意見書中，找不到有關違約責任的規定，需要在今后完善和強化。總的說來，這種違約責任的具體形式不應當是一種嚴格意義上的制裁，而應當是某種合作的停止、某種優惠的取消。也就是說，違約方因為不履行義務而不能享受其權利，缺乏明確的追究違約責任的措施。

二、關天經濟區地方立法協作存在的困境

1.現行立法體制的困境。中國現行立法體制的內涵主要包括立法主體制度、立法權限劃分制度和立法權行使制度等三個方面。當前，普遍認為，中國立法體制模式為“一元兩級多層次”。其中“一元”是指全國制定一部憲法，國家權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是中央和地方各級人民代表大會；“兩級”立法即中央立法和地方立法；“多層次”是指中央和地方分別由不同的立法主體享有和行使立法權，而且它們所制定的規范性法律文件的效力層級是不同的。由此可見，中國現行立法體制可分為為中央立法和地方立法，而沒有地方協作立法一說，在中國，地方協作立法缺乏明確的憲法和法律依據。這在很大程度上抑制了地方協作立法的開展及其作用的發揮^[1]。

地方協作立法是以特定的地域范圍為基礎的，在某一特定的經濟區內，既可以由有關的省級地方立法機關來實施地方協作立法，也可以由相應的較大的市的立法機關來進行立法協作。但關天經濟區所轄的西安市、咸陽市、渭南市、銅川市、寶雞市、楊凌示范區和天水市七市一區的八個城市中，僅西安市為較大的市，即僅西安市的人大及其常委會和人民法政府享有地方立法權，其他七個城市則只能制定規范性法律文件，而不享有法定的地方立法權，因此，關天經濟區建設中的地方立法協作就難以進行^[2]。

2.立法實踐中的困境。在地方協作立法實踐中，地方保護主義是最難以克服的且必須克服的障礙。地方保護主義是指，高度集中的地方利益主體在市場經濟條件下，地方利益主體的自主性有一個較大的變化過程，在處理國家利益和局部利益、長遠利益與眼前利益的關系時，往往只注意本地眼前利益的最大化，沒有充分考慮到全國利益和其他地方的長遠利益等。為了本地方利益，甚至會以犧牲國家利益或其他地方的利益為代價。地方保護主義的危險是市場細分的后果，是導致地方政權效率低下、經濟無序競爭、市場經濟惡性發展的主要原因之一。

三、關天經濟區立法協作的完善措施

1.加強區域行政立法。關天經濟區各市并非都具有地方立法權和規章制定權。關天經濟區所轄的西安市、咸陽市、渭南市、銅川市、寶雞市、楊凌示范區和天水市七市一區的八個城市中，僅西安市為較大的市，即僅西安市的人大及其常委會和人民政府享有地方立法權，其他七個城市則只能制定規范性法律文件，而不享有法定的地方立法權，因此，關天經濟區建設中的地方立法協作要進行，只有陜西省、甘肅省、西安市才具有這項權力。陜西省的咸陽市、渭南市、銅川市、寶雞市、楊凌示范區和甘肅省隴東南四市天水、平涼、慶陽、隴南均無立法權。為此，我們建議對于需要制定為地方性法規和規章的，可以由陜西省制定只適用于屬于關天經濟區城市圈的城市（咸陽市、渭南市、銅川市、寶雞市、楊凌示范區）的地方性法規和規章，由甘肅省制定同樣只適用于屬于關天經濟區城市圈的城市（天水、平涼、慶陽、隴南）的地方性法規和規章。一個法規或規章只適用于該行政區域的部分地區，在法理上是允許的，在中國的立法實踐中也是有先例的。而且中國《立法法》只承認國務院各部門之間的聯合立法，沒有肯定省與省、市與市之間的聯合立法模式。因此，在中國現行的立法體制下，通過契約進行地方政府間聯合立法，不能直接將契約納入制定法，只能采取“共同立法，分頭頒布，同步實施”的方式。

具體說來，各地通過平等協商的方式共同擬定法律草案，并以契約的方式將其內容確定下來，然后由協議各方在各自的轄區內按照規章制定程序進行審查、討論和通過，而且在名稱上不冠以“關天經濟區”之類的區域名稱，仍用所在省、市名稱，如XX省XX市）XXX條例。雖然聯合立法的形式仍為各省、市分別通過的地方政府規章，但在法律內容上是一致的^[3]。

在中國，利用契約模式進行的區域行政立法協作可以從三個層面進行：一是通過協議的方式確立立法協作的基本框架，如東三省簽訂的《東北三省政府立法協作框架協議》，各地政府在協議中達成立法協作的意向，明確協作的方式、內容、主題，為具體的協作行為提供了依據。二是通過協議的方式對地方規章中已經存在的沖突進行協調，達成處理意見，作為以后處理爭議的依據。契約的平等協商機制有助于化解沖突；而將協商的結果用契約的方式固定下來，可以提供一個有效的約束。三是借鑒美國州際協定的經驗，利用行政協議進行地方政府聯合立法。在美國，州際協定經過州立法機關批準后，直接就納入州的法典，具有州法的效力。但是中國法治傳統、立法形式等均與美國有很大差異，

2.成立區域行政立法協調委員會。美國的經驗表明，組織的推動有助于立法協作的有效開展。在中國也可以成立類似于美國統一州法全國委員會和建議性州立法委員會的組織來負責區域行政立法的協調。這個組織可以采用委員會的形式，其成員由各個地方的政府法制辦的負責人以及法律界的專家、學者組成。區域行政立法協調委員會可以從以下幾個方面來促進地方政府在行政立法領域的協作：第一，收集、整理和清理區域內地方政府規章。通過對各地政府規章的收集、整理，建立區域行政立法信息資料庫，作為各地政府法制辦信息交流共享的資源庫。同時，根據促進區域經濟和社會發展、協調區域法制的原則，配合各地的法規、規章清理工作，對各地行使行政立法權以來的各種規章進行全面清理，提出廢止或修改的建議。第二，收集和整理各地的立法計劃和立法建議，針對區域內的共同性問題起草示范性的法律文本，作為區域內地方政府制定規章的參考。第三，審查各地規章草案。為了避免區域內新的立法沖突，各地的規章草案在提交人民政府討論通過前，應提交區域行政立法協調委員會進行審查，區域行政立法協調委員會雖然無權否決草案，但可以提出修改建議。

3.強化關天經濟區立法協調的運行機制。為了強化關天經濟區立法協調機制，需要相應的配套措施，主要包括以下幾種制度：專門委員會運行機制、立法信息交流機制、區域利益補償和共享機制、交叉備案機制、跟蹤評價機制^[4]。同時應該建立關天經濟區內各地的執法協作機制、司法協作制度。經濟區的行政執法機關、司法機關需要通過法律的協調機制來統一執法和司法標準，實現執法和司法公正。目前，隨著經濟的發展，關天經濟區內各地方行政執法機關應該建立長期的、規范化的法制協調機制，互相配合、統一的標準，保證執法經濟區域的市場秩序，營造公平競爭、可以預期的和穩定的法律環境。

參考文獻：

[1] 葉必豐.長三角經濟一體化背景下的法制協調[J].上海交通大學學報：哲社版，2004，（6）：5-13.

[2] 萬斌.2005年：中國長三角區域發展報告[R].北京：社會科學文獻出版社，2005.

[3] 常有有.關中—天水經濟區行政立法協作研究[J].天水行政學院學報，2011，（4）.

[4] 丁國卿.中國區域立法協調問題研究[D].廈門：廈門大學，2009.

[責任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2013-07-11

基金項目：陜西省教育廳項目“關中—天水經濟開發區發展中的法制協調問題研究 ”的結題文章（2010JK225）

作者簡介：朱海娟（1977-），女，陜西戶縣人，講師，碩士研究生，從事區域法制研究；白楊（1978-），女，陜西子洲人，副主任科員，從事刑法研究。