民族地區貧困與反貧困問題研究

摘 要：隨著國家大力減貧的同時，少數民族地區貧困問題呈現新情況。民族地區貧困問題不僅是經濟問題，更是社會和政治問題，關涉到社會穩定與和諧，所以分析民族地區的貧困問題并提出些許反思對民族地區的反貧困是有現實意義的。

關鍵詞：民族地區；貧困；反貧困

中圖分類號：F127.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0103-03

一、民族地區貧困情況

（一）國內貧困問題現狀

貧困是什么？這個問題一直是貧困理論發展過程中的一個核心問題。1990年世界銀行在年度報告中對“貧困”作了如下定義：“由于基本需求和權利的缺乏而沒有能達到最低生活水準”，主要表現為“沒有足夠的食物，較高的嬰兒死亡率，較低的平均預期壽命，較少的教育機會，較差的飲用水，較少的醫療服務，簡陋的住房和決策程序中缺乏積極的參與意識”。目前國內外不同的研究機構和個人盡管研究的角度不同，但有一點共識，那就是貧困既是一個經濟學概念，又是一個社會學概念，它是經濟、社會、文化等落后的總稱，是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物質和服務以及沒有發展的機會和手段這樣一種生活狀況。通常劃為兩類：絕對貧困和相對貧困。

2007年以前，中國有兩個扶貧標準：一是1986年制定的絕對貧困標準，把1985年農民年人均純收入低于206元的農村人口定為扶貧對象，絕對貧困人口為1.25億人，占農村總人口的14.8%。后來此標準隨物價調整，到2007年時為785元，人口減少到1 479萬，占農村總人口的1.6%。二是2000年制定的低收入標準，即農民年人均純收入在865元以下，在絕對貧困標準和低收入標準之間的為低收入人口，當時為6 213萬人，到2007年年底，低收入標準調整為1 067元，低收入人口減少到2 841萬人。2008年底，中國宣布上調扶貧標準，把絕對貧困標準與低收入標準合二為一，取消將農村絕對貧困人口和低收入人口區別對待的政策。據國家統計局統計，按1 196元的扶貧標準，截至2008年底在這個標準以下的扶貧對象為4 007萬人。2013年11月29日，中國再次上調國家扶貧標準線，從2010年的農民人均純收入1 274元升至2 300元。由此全國貧困人口數量和覆蓋面也由2010年的2 688萬人擴大至1.28億人，占農村總人口的13.4%，占全國總人口（除港澳臺地區外）的近十分之一。

雖然改革開放以來，中國絕對貧困人口數比例有不斷下降趨勢，特別是農村絕對貧困人口數明顯減少，但仍存在相對貧困程度不斷惡化的問題，“增長性貧困”問題突出（即在經濟低速增長的同時，貧困問題日益惡化，經濟增長并沒有為減貧作出貢獻），農村貧困主要表現為絕對貧困，城鎮貧困主要表現為相對貧困。

（二）民族地區貧困與反貧困狀況

中國從20世紀80年代中期開始實施大規模扶貧策略，反貧困工作取得了顯著的成效，貧困程度和貧困面得到較大緩解，但貧困問題依然存在并且貧困格局分布發生了新的變化。從貧困地區分布的空間動態上看，中國貧困地區的分布總體上呈現向中西部地區轉移，形成在西部地區集中的態勢。根據國務院 2011 年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》，作為中國扶攻堅主戰場的 14 個連片特困地區中有近一半多為民族地區。在西部地區少數民族地區更是由于地理位置和自然條件原因，長期處于隔絕狀態，而使得其社會經濟發展尤為緩慢，貧困問題較為突出。

國家扶貧辦最近有一個統計，目前中國貧困人口52%左右是少數民族，并且以每年2個百分點的速度在提升。如下圖所示，整個民族地區和民族人口的貧困發生率都明顯高于全國貧困發生率和非民族人口。

所以，在努力實現中國夢和深度構建和諧社會的新時期，對少數民族貧困問題的關注不僅關涉到民族地區的穩定和繁榮，更關系到中國的社會穩定和社會發展。從這個意義上說，減少民族地區貧困既是保障其生存和發展的必要，也是促進新時期社會和諧的重要保障。

數據來源：根據國家統計局貧困監測數據計算。

二、原因分析

民族地區貧困的原因多種多樣，顯得相對比較復雜些，有自然因素方面的，有政策方面的，也有民族地區人口因素方面的原因。

（一）自然因素

中國民族地區從地理位置來講，大部分分布在祖國內陸邊疆地區，而且多處于高山峽谷、山地丘陵之中，這樣的地理因素本身會影響其對外開放度，一定程度上阻礙了基礎設施和通訊信息的發展；另外，民族地區相對來說是遠離國家的政治和經濟核心區，這種邊緣性又強化了其封閉性，使得民族地區在發展過程中直接受發達地區的產業和資源轉移難度加大，使得少數民族地區經濟發展階段落后于全國總體水平，市場化程度低；民族地區內部人口和經濟活動的空間高度分散性，這種影響又被進一步放大。加之地域文化阻壑，近幾年的研究發現民族地區存在著經濟增長與減貧效應不對稱的現象，即增長性貧困問題。

（二）政策因素

政策設計不配套，現行減貧機制不足。如中國農村減貧主要以救濟形式對老、少、邊、窮地區每年通過財政轉移支付大量資金救濟，民間有句話叫“救急不救窮”，救濟在一定程度上緩解了民族地區的貧困程度，但不能解決根本問題，甚至有些地方滋生出“吃拿卡要”的腐敗現象，“多擠多占”的社會弊病和“等靠要”的懶惰惡習，使得減貧成為“形象工程”。這樣不僅造成國家負擔加重和資源浪費，對于貧困地區的長期的脫貧來說起不到“治本”的作用。

在城市扶貧方面，社會保障一直發揮著重要的所用，但社會保障各項制度在中國西部地區一定程度上落后于東部發達地區或城市，所以中國的社會保障制度并沒能起到緩解和調整收入差距的目的，反而進一步拉大了差距。造成相對貧困人口數目的擴大。近幾年來，城市貧困主要表現為相對貧困人口數量的擴大。

（三）“能力貧困”

印度裔經濟學家、諾貝爾經濟學得主阿媽蒂亞·森曾提出一個概念叫“可行能力”，他認為，“貧困不僅僅是相對地比別人窮，而且還基于得不到某些基本物質福利的機會，即不擁有某些最低限度的能力貧困，最終并不是收入問題，而是一個無法獲得在某些最低限度需要的能力問題”。在新世紀對于西部少數民族地區貧困人口來講，他們所面臨的不僅是收入貧困，而且是能力的缺乏，能力的缺乏是由多種原因造成的，而知識則是其能力發展中至關重要的部分，知識水平低下即是導致收入貧困的深層次原因，其本身也是一種非常致命的貧困。目前西部少數民族地區知識貧困非常突出，當然也直接地導致了民族地區貧困群體的“可行能力”缺乏而失去發展的機會。據統計，中國 90%的文盲分布在農村，其中一半文盲分布在西部地區，陜、甘、寧、黔、藏、滇、青海、新疆、內蒙等省區的人口總數占全國 15%，而文盲數卻占全國50%。大量文盲人口的繼續存在肯定不利于這些落后地區擺脫貧困，形成教育落后經濟落后的惡性循環。

三、對民族地區反貧困問題的反思

（一）政府反貧困政策民族差異性不夠

針對中國剩余貧困人口越來越集中分布在少數民族地區情況，下一個階段反貧困的主要投入應轉向少數民族地區。從以往扶貧實踐來看，大一統、“一刀切”的宏觀政策，對少數民族地區經濟社會發展的推進作用有限，新時期要加快少數民族地區脫貧步伐，必須轉換思路與理念，以民族地區和民族地區人口為政策制定的出發點，做到必須因地制宜、因族舉措，實行差異化的扶持政策。中國西部民族地區，大多擁有豐富的礦產資源，政府應該立足比較優勢，加快產業結構調整，充分利用區域內具有優勢的資源和要素，培育主導產業，化資源優勢為經濟優勢，使區域內產業結構優化發展。

另外，少數民族的群體特征、文化制度安排是經過長期的生產、生活經歷后形成的，其變革的速度要遠遠滯后于經濟變化的速度。在未來的扶貧工作中，要充分考慮到少數民族自身的文化制度安排。以其為載體，設計適合的扶貧政策和項目，如開展民俗旅游項目和推廣少數民族特色產品。少數民族的飲食、服飾、歌舞文藝、醫藥都具有其特色，民俗旅游不僅有利于增加收入，同時對本民族的文化保存和傳播也發揮了作用。在不具備開展民族旅游的條件下，應該積極地將少數民族的特色資源打入市場，通過市場交換增加少數民族貧困農戶的收入，緩解收入貧困。

（二）非政府形式扶貧效用應用不充分

從20世紀80年代初以來的扶貧工作多數是政府行為而不是社會行為，雖然我們也一直在倡導社會扶貧，但在現實中起主要作用的仍然是中央政府及各級地方政府。一方面，扶貧資源主要依賴政府的投入，沒有建立起市場和社會籌集與動員資源的必要制度，使脫貧的基礎十分脆弱，一旦政府退出或減少對扶貧的支持，原來依靠政府資源投入實現的脫貧效果有可能部分消失；另一方面，各項扶貧計劃的實施主要依賴于地方政府，容易產生與計劃經濟相關聯的各種弊病，窮人和貧困地區的基層組織以及非政府組織對扶貧開發的主動參與較少，決策和實施的盲目性較大。

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》指出“大力倡導企業社會責任，鼓勵企業采取多種方式，推進集體經濟發展和農民增收。加強規劃引導，鼓勵社會組織和個人通過多種方式參與扶貧開發。積極倡導扶貧志愿者行動，構建扶貧志愿者服務網絡。鼓勵工會、共青團、婦聯、科協、僑聯等群眾組織以及海外華人華僑參與扶貧 ”。少數民族地區的大雜居小聚居的居住特點，民族地區習俗、文化凝聚力較強的特點，可以充分發揮民間社會組織、民間社團的作用以補充政府扶貧的局限性。

（三）加快知識脫貧，提高貧困人口的發展能力

隨著經濟發展，絕對貧困人口的數量在不斷減少，人力資本缺乏作為導致貧困的一個原因，它的地位變得越來越重要。注重提高貧困人口的發展能力，加快貧困地區經濟和社會發展，就要加強民族地區教育資源投入；控制人口增長，提高貧困人口素質，增強他們掌握和利用就業機會進行自我發展的能力，逐步形成貧困地區和貧困戶的自我積累和發展能力，另外，創新基礎教育辦學模式，多渠道籌集少數民族貧困地區教育發展資金，不斷改善辦學條件，提高教師待遇，留得住教育發展人才，從根本上改變貧困地區勞動力素質。

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[責任編輯 吳明宇]

收稿日期：2013-06-18

基金項目：包頭師范學院青年科學基金資助項目成果“包頭市貧困群體社會支持網絡構建研究”（2012-13）

作者簡介：史艷芳（1977-），女，內蒙古包頭人，講師，從事馬克思主義人學理論研究。