完善吉林省以下財政轉移支付制度的政策建議

摘 要：財政轉移支付制度是縮小政府財力差距，確保各級政府工作穩定運行的重要推動力，有利于推進基本公共服務均等化的進程，加速區域經濟的穩定、協調 與可持續發展。為促進吉林省區域經濟的協調發展，推進吉林省建設進程，本省要不斷完善財政轉移支付制度，更要對省以下財政轉移支付制度的優化加以重視。

關鍵詞：吉林省；財政轉移支付制度；政策建議

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0120-02

完整意義上的財政轉移支付制度由中央對省、省對市、市對縣和鄉的縱向轉移支付制度以及省與省之間的橫向轉移支付制度構成。目前，中央對省級的財政轉移支付制度不斷完善，而地方轉移支付制度步履緩慢。由于地方政府層級多層化及各級政府間財權與事權的不匹配，因此，改革和完善省以下政府間轉移支付制度對促進政府間轉移支付的發展具有舉足輕重的作用。

吉林省目前的轉移支付形式主要有一般性轉移支付補助、原體制補助、專項轉移支付、稅收返還、所得稅基數返還、出口退稅基數返還、民族地區轉移支付補助、農村稅費改革轉移支付補助等形式。通過不斷完善吉林省以下財政轉移支付制度，逐漸縮小地方各級政府財力差距，確保各級政府工作運轉穩定，推進基本公共服務均等化的進程，從而促進吉林省區域經濟的協調發展。

一、進一步完善以縱向為主、橫向為輔的轉移支付制度

目前，中央對省級政府的轉移支付制度相對于省以下轉移支付制度來說較為完善。現階段，應逐漸建立中央對省級以下政府的直接轉移支付，這樣有利于防止資金被層層截留，使得基層政府得到的財力有限，導致基層財政困難。吉林省應大力推行“省直管縣”和“鄉財縣管”的改革試點，逐步取消市管縣的財政體制，實行省級財政直管市、縣級財政，市級財政只管市轄區，市、縣級政府可以行政不同級但可以財政同級。中央政府應考慮越過省一級政府直接向市縣級政府轉移支付，即讓接受中央直接轉移支付的縣鄉政府及時足額得到中央對其的跨級轉移支付資金，進而實現省級以下財政收支平衡，降低轉移支付的行政成本，提高轉移支付的效率，實現公共服務水平均等化。為了促進長吉圖區域的發展，中央政府可以從吉林省與中央政府共享稅中提取一定的比例來建立專項扶持資金，專門用于長吉圖基礎設施建設、產業結構調整、國際合作開發等重大項目的開發與實施。

中國政府間轉移支付制度一直以縱向轉移支付為主，應適度引入橫向轉移支付制度作為補充。德國政府所實行的橫向轉移支付制度對經濟的發展就取得了重大成效：一方面，橫向轉移支付促進發達地區向欠發達地區的轉移支付，有利于平衡各地區的財力，使各地獲得基本上均等的財力來提供公共服務，推進基本公共服務均等化；另一方面，多層次的調節制度提高了轉移支付的透明度，還可以更迅速、簡捷地劃轉和結算資金，省掉許多中間環節，執行起來簡便易行，更有利于促進地區之間的團結合作。

目前，東北地區已經形成比較強勁的經濟增長極區域，主要包括遼寧省以大連為中心的沿海經濟帶，以沈陽為中心的遼中城市群，黑龍江省的哈大齊經濟帶等地區。而長吉圖開發開放先導區作為國家重點建設項目，其經濟一體化進程緩慢，產業結構不合理，經濟聯動不緊密，使得吉林省缺乏足夠的競爭力，經濟實力與大連、沈陽、哈爾濱等城市相比還比較落后。因此，吉林省要加強東北地區的項目合作，加強技術創新，金融創新與人才交流，實現黑吉遼東北三省間的橫向轉移支付模式，促進東北地區經濟的聯動。還要加強與長三角、珠三角、環渤海等經濟區域在經濟、技術、資金、人才等領域的互補合作，擴大招商引資規模，引進先進技術，提升吉林省的綜合競爭實力。

二、合理劃分省以下政府間財權與事權

中央十七屆二次全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中就明確提出，要“按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力”。因此，吉林省應合理劃分政府間財權與事權的關系，合理界定省以下各級政府職責，明確各責任主體的利益分配關系，進一步明確劃分省以下各級政府的財政支出責任，處理好長春、吉林和圖門之間以及長吉圖開發開放先導區與省內其他地區之間的政府財政資金分配問題，確保財權和財力相一致，財權與事權相匹配。

三、科學構建政府間財政轉移支付結構

（一）進一步優化轉移支付結構，完善資金分配方法

在我省轉移支付結構中，各大地區財力性轉移支付比重最大，稅收返還比重最小，稅收返還雖然占比最小，但仍占有一定的比例，由于稅收返還的性質是保障地方既得利益，它不具有均等化的作用，所以應逐漸取消稅收返還，將其全部資金歸入中央對吉林省的一般轉移支付。一般性轉移支付具有平衡財政收入的作用，可以使公共產品的供給均等化，而專項轉移支付則作為中央和省調控縣鄉經濟發展、解決特殊情況的重要手段。因此，吉林省要建立以一般轉移支付為主，專項轉移支付為輔的政府間財政轉移支付制度。一方面，吉林省要不斷擴大財力性轉移支付的規模和比例，特別是增加一般性轉移支付所占比重，這樣有利于穩定資金來源，縮小各地區財力差距。另一方面，吉林省要加大對三農、教育、科技、文化等社會事業領域的專項轉移支付力度，促進基本公共服務均等化進程。

由于各市縣人口、環境等因素的不同，各地的經濟發展水平大不相同，吉林省應根據各市縣的實際發展情況以及影響財政收支的客觀因素，科學測算各市縣標準收入和標準支出，不斷調整和完善一般性轉移支付測算中選取的因素，合理確定對各市縣的轉移支付規模，進一步縮小市縣間財力差距，緩解基層財政矛盾，加快基本公共服務均等化步伐。同時，積極研究按照不同的主體功能區定位分配轉移支付資金，長吉圖開發開放先導區作為重點開發區域，應提高對長吉圖的財政支出比重，不斷建立和完善對長吉圖開發區域的轉移支付扶持政策。

（二）規范專項轉移支付的配套政策，提高市縣財政的統籌能力

規范專項轉移支付配套政策的出臺程序，將市縣轉移支付配套的總體負擔控制在可承受的范圍之內。今后，除中央有明確規定外，省里應嚴格控制出臺新的要求市縣配套的政策。對屬于省級事權的項目，由省政府全額負擔，不再要求市縣配套；對屬于省與市縣共同事權的項目，區別不同情況制定不同的配套政策；對屬于市縣事權的項目，為了鼓勵市縣推進工作，可逐步采取按地方績效予以獎勵或給予適當補助。財力根據各級政府的事權范圍予以分配，力求財力與事權相匹配。

（三）規范專項資金設置，提高專項轉移支付管理的透明性

規范專項資金設置，對于屬于同一部門性質和用途相似的專項資金，應予以整合，減少資金項目個數，避免專項資金重復交叉，從而擴大專項資金的規模，提高資金的使用效率；規范專項轉移支付的分配方式和分配依據，在核算專項轉移支付中采用“因素法”，通過選取影響專項轉移支付的重要因素來設定規范化的計算方法，從而能夠更準確的確定對特殊項目的專項轉移支付資金，避免專項補助的隨意性，增加其準確性和公平性。

四、建立健全省以下財政轉移支付法律法規體系

健全的法律法規是規范財政轉移支付制度的有力保障。目前，中國尚缺少明確而又規范的法律法規來約束省以下財政轉移支付制度，省以下政府財政資金分配缺乏規范性和透明度，不利于監督資金撥付方式和撥付程序的公正性，人為干預轉移支付資金的劃撥和執行等情況屢見不鮮，政策制定和執行的隨意性較大。為了實現公平公正的政府間轉移支付，保證基本公共服務均等化，應加快轉移支付制度法律體系的建立，對各級政府財政轉移支付的政策目標、計算標準、分配過程、執行過程等程序都要加以明確的規定與規范，使轉移支付資金劃撥和執行的流程做到有法可依。因此，要不斷完善《財政轉移支付法》、《預算法》、《財政監督法》等法律法規，運用立法手段增進省以下轉移支付制度的規范性、公開性和權威性。

五、健全省以下政府間轉移支付的監督機制

各級財政監督部門，要把財政轉移支付資金作為監督的重點，對財政轉移支付資金進行事前、事中、事后全過程監督。對于教育、醫療等關乎重大民生及和諧社會建設的專項轉移支付，應針對每個項目進行跟蹤監督，對實施項目的驗收、效益考核、經驗總結等全過程進行監督管理。

六、建立和完善績效考評機制和獎勵制度

積極探索轉移支付資金的監管模式，逐步建立健全轉移支付的績效評價制度，強化激勵約束機制，擴大納入績效評價范圍的專項轉移支付項目。將專項轉移支付資金的績效評價結果，作為資金分配的重要因素。同時，進一步加強對轉移支付資金的監督，提高轉移支付資金使用的合法性、規范性和有效性。根據轉移支付的績效評價結果給予相應獎勵，獎勵資金作為均衡性財政收入的一部分下撥。

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[責任編輯 吳明宇]

收稿日期：2013-08-06

作者簡介：李晶（1988-），女，吉林吉林人，碩士研究生，從事財政理論研究。