美國養老保險基金財務管理模式對中國的啟示

摘 要：當前，中國已進入老齡化社會，并且老齡化程度還在加深。據中國老齡人口研究所預測，到本世紀中葉，中國的老齡人口將占到總人口數的1/4左右，因此，老齡化問題將是中國亟待解決的一個重要問題。養老問題的核心是養老保險基金的財務管理問題，中國養老保險基金的財務管理在實踐過程中出現了一些問題，影響了養老保障的進程，因此急需解決存在的問題。當前，美國養老保險基金的財務管理運作模式在世界范圍內是較為先進的一種模式，因而它的一些成功經驗值得我們去借鑒，通過對美國養老保險基金財務管理模式的研究，來探尋完善中國養老保險基金財務管理模式的途徑。

關鍵詞：養老保險基金；財務管理；途徑；美國

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0209-03

一、美國養老保險基金的發展歷程

1601年，英國頒布了《伊麗莎白濟貧法》，這是首次將濟貧作為專門的一項制度來制定法律，這也是世界上第一部關于濟貧的法律。因此，該部法律也被稱為世界上最早的社會保障法。在英國實施該法律制度以后，它遠在美國的殖民地里也開始實施這部法律，因此，嚴格說來，早在17世紀，美國本土就有了官方的社會保障制度。由于戰爭的緣故，1636年，英國在美國北部地區建立了軍人退休金制度，這是在美國本土實施的最早的社會養老保險制度。在1776年，美國在建國前不久建立了全國性的士兵養老金制度，這是美國人自己第一次建立的養老金制度，揭開了美國養老保險金制度發展的序幕。接下來很長的一段時期，無論是州和地方政府養老金制度，還是私人養老金制度都得到了長足的發展，但是在全國范圍內還沒有一部統一的社會保障制度。到了20世紀30年代，西方主要的一些國家發生了嚴重的經濟危機，美國也未能置身于事外，嚴重的經濟大蕭條使得各州和地方政府的養老保險金項目受到了很大的沖擊，各地間由于沒有統一的規章制度，運作方面的不當致使養老金的損失慘重，同時，由于缺乏統一的監管，還導致了大量私有養老基金項目投資不善而垮臺。這一切都暴露了沒有全國性的、統一的社會保障制度的弊端，因而在1935年，總統羅斯福簽署了《社會保障發案》，這樣，美國聯邦全國性的、統一的社會保障制度就初步形成了。二戰后，美國經濟迅速增長，美國的雇主養老金制度發展迅速，覆蓋面逐漸擴大，受益人數不斷增多，養老金成為企業吸引高質量、高素質員工的重要手段。隨著雇主養老金數量和資產規模的擴張，養老金計劃參與人的利益保障問題變得越來越突出。由此美國政府在1974年頒布了《雇員退休收入保障法案》（簡稱ERISA）。這部法案在美國社會保障體系中占有非常重要的地位，其中一些條款的內容沿用至今，而有一些條款的內容只是做了適當的修改和充實而繼續使用。ERISA對于完善美國多支柱的養老保障體系的完善具有非常積極的意義。美國社會保障養老基金的構成比較復雜，主要由三方面構成。一是政府社會保障養老金（Social Security），它是由聯邦政府發起和組織的面向全社會的強制性養老保險計劃，覆蓋了全國96%的就業人口，因此被認為是美國養老保險制度的基石。二是公共部門的養老金，主要是指州和地方政府為其雇員設立的社會養老保險基金。三是各種私有退休基金。這三個方面構成了美國養老保險基金的核心。

二、美國養老保險基金的財務管理模式運行狀況

具體而言，財務管理應包括四個環節，即籌集、投資、分配、管理，以下分別介紹各個支柱在這四個環節方面的情況。

籌資方面，美國聯邦政府舉辦的政府社會保障養老金，它的覆蓋面最為廣泛，大約有90%的美國人口覆蓋在該體系之內。它的籌集主要是通過稅收得到的，即國家通過統一的社會保障稅來籌集保險基金。該種稅制稱為工薪稅。該稅征稅范圍比較廣，勞動者、各種自由個體者幾乎都包含在征收范圍內。在繳費水平方面，為了維護社會的公平，防止貧富收入差距過大，美國聯邦政府規定應繳納的工薪稅的收入有一個最高標準，收入低于或者等于這個標準的部分，才繳納工薪稅，高于這個標準的部分不繳納工薪稅。同時這個標準會根據每年的工資水平變化而調整。

由于美國法律制度比較健全，各個州有較大的獨立自主權，因此各州之內對養老保險基金的管理有一定的差異。在州和地方政府工作的公共雇員有些被國家社會保障制度和地方社會保障制度雙重覆蓋，有些則只是被地方社會保障制度所覆蓋。如果被兩方都覆蓋，那就要向聯邦政府和地方政府分別繳納費用，而如果只是被地方保障制度覆蓋，那就只向地方政府繳納費用。州和地方政府養老保險的繳費模式主要分為確定收益型和確定繳費型。確定收益型通常強調短期平衡，沒有資金積累，由工作的一代人繳納養老保險費來支付已退休人員的養老保險金，實行代際轉移。而確定繳費型則是工作的一代人將繳納的養老保險金存入由國家專門設立的個人賬戶，實行部分積累或完全積累。這種模式重視長期平衡，有資金的積累。

美國私有退休基金的范圍較廣，職業年金、企業年金、雇主養老金、個人退休基金等都是私有退休基金的一種。而上述幾種保險基金的繳納方式既有共同的一面，又有不同的一面。共同之處在于保險基金繳納的一方通常是雇主，既雇主為其雇員繳納，并承擔費用的全部或絕大部分。不同之處為一些保險基金的費用除了雇主繳費以外，雇員也需要承擔一定比例的費用。不管是哪種保險基金繳費，繳費的模式主要還是確定收益型和確定繳費型。國家在這方面的功能主要是提供稅收優惠以鼓勵私人退休金發展，從而提高公民退休以后的生活水平。同時限定最高限額，以防止收入差距拉大，促進社會公平與穩定。

運營方面，對于第一支柱的主要構成部分老年和遺屬社會保險信托基金，美國聯邦政府對其投資范圍有著嚴格的限制。僅限于能購買政府發行的特別債券，不允許購買公共債券，更不能在資本市場進行投資。嚴格將安全性放在第一位。從投資的收益來看，購買特別債券的收益率與美國聯邦政府長期債券的平均收益率大約持平，風險率幾乎為零，同時對資本市場的沖擊較小，因而適合于養老保險基金持有。

聯邦政府對州和地方政府的養老基金投資活動沒有過多的干預，州和地方政府政府可以獨立地將養老保險基金進行投資，通常州和地方政府是通過信托團體來投資，就是把基金交給更為專業化的多個信托團體進行投資。團體的構成人員既有專業投資人員也有政府部門的代表。投資遵循風險分散組合原理，投資工具包括股票、債券、不動產等等，同時投資的范圍不僅包括國內的金融工具，也包括國外的金融工具。從投資收益來看，從20世紀90年代后期至21世紀初的幾年間，總體來說基金運營情況良好，投資收益率較高。

美國私有退休基金中的固定繳費計劃、固定收益計劃以及個人退休賬戶養老金計劃，其中絕大部分是通過共同基金投資來獲益的。共同基金在美國資本市場占用舉足輕重的地位。據有關數據統計：“2005年底，共同基金占美國退休基金市場的24%，達3.4萬億美元。這一數額相當于全部共同基金資產的40%。共同基金擁有全美公司股權的23%。與此同時，截至2006年6月底，美國大約有9 600萬人、5 490萬個家庭持有共同基金，而且共同基金資產占美國家庭金融資產的47%。”[1]共同基金的運營有健全的法制作為保障，有專業化的人士進行運作，實行分散投資風險原則，取得了良好的投資收益，因而共同基金成為美國私有退休基金最為重要的投資對象。

分配方面，美國聯邦政府對于公民領取聯邦社會保障養老金有明確的規定：公民只有在年滿65周歲，且繳納社會保險稅的年限達到十年，才能領取全額的退休金。年齡達到62周歲的公民可以提前退休，領取退休金的比例80%，63歲退休者領取的比例為86.31%，64歲退休者領取比例為93.67%。另外，為了鼓勵一些高技術人才延長工作年限，政府還規定如果退休者在65～72歲之間退休，推遲一年退休，養老金就增發1%。養老金發放的水平有相關的公式進行計算，具體計算公式為：

前401美元的指數化平均月收入×90%+402美元至2 420美元之間的指數化平均月收入×32%+2 420美元以上的AIME×15% =基本保險金

州和地方政府公共部門的公共雇員的養老金領取水平，主要根據該雇員覆蓋在哪一級的社會保障制度下而定的。如前所述，由于各個州的社會保障情況不一樣，所以該州公共部門的公共雇員可能既被聯邦政府的社會保障制度所覆蓋，又被州和地方政府的社會保障制度所覆蓋，從而要向兩處分別繳納費用。這樣在領取退休金時，既能獲得聯邦政府按相關規定發放的養老金，又能得到州和地方政府發放的，通過確定收益計劃或確定繳費計劃獲得的收益。而如果只是被州和地方政府的社會保障制度覆蓋，那么雇員只能得到參加確定收益計劃或確定繳費計劃獲得的收益。

盡管私有退休基金的種類繁多，但絕大多數種類的基金收益都要通過投資才能獲得。因此，養老金的領取水平主要與該雇員參加的各種養老金計劃的投資收益有關。

管理方面，聯邦政府實行統一管理與分工管理相結合。由聯邦政府統一征收工薪稅，統一管理聯邦養老基金，統一發放養老保險基金。具體各個社會保障項目則交由各個部門負責，實行分工管理。由于養老保險基金數量龐大，聯邦政府特別重視對基金的監管，建立了內部機構和外部專業監督機構相結合的機制。

各州的養老保險基金主要由“州社會保障署”來管理，監督方式同樣采取的是機構監督和專門監督相結合。私有退休基金由于要通過投資才能獲得收益，因此，它主要是由專業化的投資機構來管理。政府則設立養老金收益保險公司來負責養老金基金監管。

三、美國財務管理模式對中國的啟示

盡管中國與美國在養老保險基金的財務管理上有很大的差別，但是美國的一些經驗是值得中國借鑒的。

第一，重視非政府組織在基金運營中的作用。在美國，有一些非政府組織專門為養老保險基金的運營服務。服務的范圍包括幫助養老基金參與公司的治理、促進公司效益的提高，對公司業績進行評估等等。例如Council of Investors（CII）是全美最大的一個為基金的投資活動服務的非政府組織。它以本身的公正性、專業性得到廣泛認可，它的職責就是維護養老基金的利益，對養老基金投資對象進行評估。例如從2006—2011年，有73家公司被被CII列入業績較差的名單，這些公司立即進行了多方面的整改，當年平均股價上漲率超出標準普爾11.6%，這不僅增加了養老保險基金的收入，也優化了公司的內部管理。而在中國，非常缺乏這樣為養老基金運營而服務的非政府組織。

第二，為私有退休基金的運營提供保障。在美國，各種類型的退休金計劃有3萬多個，而這些計劃顯然不會每一個都盈利，有些退休金計劃虧損到破產時，就有專門的機構來負責，這就是退休金保險公司（簡稱PBGC）。美國專門成立了私有退休金保險公司，就是為私有企業的退休金提供保險，從而達到兩個目的，一是監督所覆蓋的公司在養老保險基金的操作上是否合法，二是在養老退休金計劃發生損失或企業破產時，能夠保障企業職工的利益。對于中國來說，隨著經濟的快速發展，企業年金數量越來越大，而企業年金運營還沒有相應的保障。如果由政府全部包攬，則包袱太重，難以承擔。如果坐視不管，又可能發生較大的損失。因此中國可以借鑒美國的做法，成立相應的由政府主導的，非營利性質的保險公司來加強對補充養老保險基金運營的保障。

第三，擴大投資范圍。美國養老金計劃的種類繁多，盡管投資的項目各有不同，但從整體上看，絕大多數養老金計劃的投資范圍廣，涉及的項目多樣化。美國許多養老金計劃將資金的一部分投向國外一些產值較高的行業，例如將一部分資金投向拉美國家的房地產，高速路建設等等，取得了較好的收益。當前，中國養老金的投資主要是以銀行存款和購買債券為主，難以達到保值增值的目標。中國正在大力發展許多的民生工程，但許多民生工程都缺乏資金，中國擁有的數額巨大的養老金，如果將其部分投資到民生工程里，能達到雙贏的目的。例如中國現階段許多的地區經濟適用房和廉租房供不應求，如果將部分養老金投資在這些項目上，既減少了國家投資的壓力，又能使基金增值，互惠互利。

參考文獻：

[1] 王洪春.美國社會保障基金投資管理與借鑒[M].北京：中國社會科學出版社，2006：5.[責任編輯 安世友]

收稿日期：2013-06-19

作者簡介：張震宇（1981-），男，貴州貴陽人，講師，碩士研究生，從事社會保障發展研究。