法治環境下的中國政府信用建設

摘 要：中國已經從計劃經濟體制發展到現在的市場經濟體制，但相應的政治體制并未達到目前的經濟發展要求，在此過程中突出體現出來的是政府的信用發展遲緩問題，要促進政府信用建設，必須要厘清政府與公民之間的關系，借鑒西方的理性官僚體制及后官僚體制，建立理性、有效的反腐機制，逐步形成符合中國特色的政治體制。

關鍵詞：政府信用；政治委托；反腐?。还倭朋w制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0225-02

中國目前在經濟上處于飛速發展的上升階段，在經濟發展的過程中，政府信用與民眾利益的沖突，使得政府信用的建設研究成為熱點，但是從理論上來講，無論是西方模式還是東方模式，政府的信用評價都不會百分百滿意，在實踐中，完美的政府十分罕見，基本不可能存在。正如美國著名的公共管理大師B.蓋伊·彼得斯（B.Gay Petters）斷言：“對于政府部門來講，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理形態。”^[1] 因此，政府改革就永無止境，政府信用建設也永無止境。

一、政府與公民的法律關系——代理人與委托人的關系

近代西方國家和政府的理念是建立在自然法學派的理論基礎之上的。依據自然法學派的社會契約論和人民主權論，國家是人民通過社會契約建立的，政府是由國家法律建立的，人民是國家的主權者。在這種指導思想下建立的國家和政府，當然是屬于人民主權者這個一切權力的最終源泉的。這種政治上的委托代理關系中含有潛在的含義：代理人與委托人之問有著利益沖突，必須警惕代理人的行為，必要時可以取消委托一代理關系，解散和重組政府。

中華人民共和國憲法第2條明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。第5條規定：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。但是此類外部行政法在構建政府信用過程中主要是體現人們對行政行為的合法性要求，而體現合理性要求的是內部行政法，外部行政法與內部行政法是行政法的兩個同心圓，外部行政法處理的是行政合法還是非法的問題，內部行政法處理的是行政行為適當還是不適當的問題。兩者相比較，內部行政法在促進政府信用建設過程中意義較大，因為在實踐的復雜行政背景下，行政執法者的技術性越強，對于外部行政法的規避就越強，外部行政法的規范力就越弱。內部行政法是由行政機關制定規則以闡明法律，其制定規則指導自身的局限性，知道何種方案更合適其行政官員。鑒于內部行政法對于防治政府失信具有獨特的優勢，所以政府信用建設僅僅依靠外部行政法是難以產生理想的效果，只有內部行政法與外部行政法同時進行，才能取得理想的成效。

二、西方國家政府信用建設——公民的民主觀念是政府信用建設推動力

民主是基于“政府是惡”的理念之上的，認為其執政過程中，在公眾利益與自我利益沖突時，不可避免地要自我利益優先，從而損害公民一方的集體利益，所以民主理念是抑制執政者私念、防止專制獨裁、促進政府信用建設的重要平衡因素。從古希臘的城邦民主制到近代自然法學派對民主政府的特別強調，再到現代西方民主制度的建立和完善，在西方國家，民主理念深入人心。自由主義思想家拉爾夫·達仁道夫（Ralf·Dahrendorf ）認為：“顯然，公民社會是一切獨裁權力的眼中釘、肉中刺?！薄凹瘷嗟慕y治者們憎恨公民社會更甚于憎恨其他一切，公民社會抗拒他們的肆無忌憚、驕橫狂妄。”[2]所以，公民社會是民主政體的有效根基，是專制政權的張力因素，“公民社會也許是唯一有效反對專制和集權統治的源泉?！?sup>[2] 所以說，西方公民對政府有明顯的警惕心理和拒絕盲目服從的政治文化。

西方國家重建政府信用的做法主要有：（1）公民中心的公共服務。許多國家在改革的過程中將公民視為消費者或者顧客提出了“公民中心”、“顧客導向”、“顧客至上”等觀念，突出公民是雙邊關系的中心，凸顯了政府的服務功能在增進公眾對政府信任中的重要性。（2）公共服務質量運動。公共服務質量的改善有助于改善公眾對政府的態度，實現這一點的重要措施是實施標桿管理、質量保證措施以及采用信息科技提升服務質量等。（3）道德基礎運動。改善公務人員的行為，樹立良好的道德、價值觀念和行為準則。（4）反腐敗行動?！案瘮]有國界”，它對于政治、經濟和社會生活有著巨大的危害，尤其危險的是腐敗背后“公眾對壞消息的厭倦和無力感”所造成的政府信任衰落問題。（5）擴大公民參與。如果排斥公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤。從結果上來看，參與也許無法形成一個不可分割的利益，但是在參與中可以構建完善民主體制。（6）透明與公開。通過政府行政的公開化、透明化，加強公眾對政府及其運作的了解，從而改變不信任態度。（7）放松管制。放松管制的內涵在于釋放公共部門蘊藏的能量，提升政府行動的水平。（8）績效改進措施。政府與公民間的信任關系是與政府績效密切相關的，所以西方國家政府改革過程中也一直致力于通過改進績效來重建信任關系，其主要的做法是建立“績效導向”制度^[3]。從西方國家政府改革的實踐來看，政府改革或政府再造運動的最主要的價值取向是強調政府的服務性：“官僚制改革的目的在于使政府更好地為公眾利益服務。”^[4]

三、建立有效反腐機制對于政府信用建設具有決定性作用

腐敗現象不是屬于哪一個國家，是世界性的，是政治活動中無法根治的頑疾，是公民利益與執政者利益的博弈的結果。因此社會公眾對于腐敗問題都有一定的承受能力，但不是默認腐敗現象的蔓延，腐敗要控制在一個度的范圍之內，如果超出了這個度，公民利益受到不可容忍的程度，那么政府信用將大大降低，政府想要挽回信用需要付出更多的努力或者根本就沒有機會挽回，如果一個政府的腐敗蔓延成為高層腐敗和集團腐敗，對于政府信用的損毀是非常嚴重的。在出現腐敗個案的情況下，公眾會認為這是個別的個人現象，而不會認為是政府的整體問題。所以不能姑息腐敗現象的擴大化及深層化，如果腐敗蔓延走向廣泛性、高層化、集團化、巨額化，那么公眾對于政府就會完全失望，對政府的信用徹底喪失。

西方國家政府改革的一個重要內容是官僚制度的改革，總的趨向從理性官僚制向后官僚制轉變，德國的思想家馬克斯·韋伯認為理性官僚制是一種比較理想的模式，是與工業化時代相適應的政治模式，是技術至上主義的，強調形式上的合理性，強調客觀和技術，排斥人的主觀性。理性官僚制職責明晰、結構合理、行為專業、制度嚴格、客觀公正，因此可以達到科學、公正、高效的理想效果。但這種官僚制也有內在缺陷：墨守成規、缺乏活力、效率低下、官僚主義等。美國公共管理學家B.蓋伊·彼得斯認為：傳統的公共行政有六個基本的概念或原理：政治中立的公務員制度；層級制和規則；永久性和穩定性；制度化的公務員制度；內部管制；平等[1]。這六個原則與理性官僚制度的密切關系是顯而易見的。在社會發展進入到后工業化的時代，傳統官僚制度與后工業化經濟——如知識經濟、信息經濟、新經濟等產生新的矛盾和沖突，不適應的成分日益明顯，因此，改革官僚制度就成為已經實現了工業化的國家進行政府改革的一個重要的任務。理性官僚制是適應大規模復制生產的工業化社會要求而產生的，需要的首先是循規蹈矩、遵守程序，與之相應，官僚制度注重的是程序、規范、控制、效率等；而后官僚制，或者說對傳統官僚主義的突破，是與新的經濟體制形態相適應的，是公民本位主義的，價值判斷的基點是公民利益，強調原則之下的靈活、服務原則、雙向互動、發揮官員主動性等。根據中國目前的發展現狀，不易倉促采用后官僚制，在理性官僚制發展完善的情況下，有了良好的制度基礎再向后官僚體制轉變。

四、中國政治體制的完善與政府信用建設相輔相成

中國政治制度的發展變化是與經濟體制的變化相適應的，改革之前中國政治制度改革效果甚微，無法走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環。改革開放之后，隨著市場經濟體制的確立，政府制度的改革趨向于建立“精簡、高效、透明”的政府公務員隊伍，僅大的機構改革就有4次，分別在1982—1983年、1988年、1993—1994年、1998年，政府職能發生很大轉變。但是中國的政府體制仍然存在比較大的問題，在公共利益目標導向、效率原則、職能權力和結構合理化、政府官員履行職責的程度和自覺性、遵守規范和程序、管理體制的完善等方面與中國的市場經濟發展要求相比還是有很大距離。十六大報告指出：“一些黨員領導干部的形式主義、官僚主義作風和弄虛作假、鋪張浪費行為相當嚴重，有些腐敗現象仍然突出?！?/p>

中國的政府信用建設及政治體制發展不完善與歷史政治傳統有關系，中國并沒有經歷資本主義階段，封建主義占據了歷史發展的大部分階段，這種歷史文化會影響現代執政者的思維方式，影響現代政治體制的走向。政府信用建設與社會經濟的發展水平有關，理性官僚體制在傳統的工業化發展中起著重要的調整作用，目前中國并沒有完成傳統的工業化任務，只有經濟形態向更高形態的經濟形態轉變時，官僚體制才能超越理性官僚體制向后官僚體制發展。張康之先生說：“走西方走過的路，永遠也無法打破已經形成的這種‘中心——邊緣’模式的結構，只有去發現中心地帶所面臨的問題，并率先解決之，才能改變既有的格局。易言之，邊緣地帶所存在的問題是地域性的、特殊性的問題，而中心地帶所存在的問題則是世界共同的和普遍的問題，是人類共同的主題?！?sup>[5]

參考文獻：

[1] [美]B.蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2002：5.

[2] [英]拉爾夫·達仁道夫.現代社會沖突[M].北京：中國社會科學出版社，2000：40-59.

[3] 張成福，孟慶存.重建政府與公民的信任關系——西方國家的經驗[J].國家行政學院學報，2003，（3）.

[4] [美]麥克爾·巴澤雷.突破官僚制：政府管理的新愿景[M].北京：中國人民大學出版社，2002：132.

[5] 張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002：3.

[責任編輯 王曉燕]

收稿日期：2013-06-28

基金項目：教育部人文社會科學青年基金項目“風險社會語境中的地方政府信用建設機制研究”（11YJC810044）

作者簡介：潘翠云（1980-），女，山東青島人，講師，碩士，從事知識產權法研究。