對高等教育公平與效率關系的再思考

摘 要：公平與效率作為衡量高等教育的兩個重要尺度和所追求的兩大價值目標，各自具有其獨立的價值，公平與效率如何平衡直接關系國家高等教育的發展。公平與效率具有相對性、發展性和合理性等特性，從本質上來看，教育公平與效率是互為基礎、相互促進、相互制約的，但在現實中又會因資源需求、配置方式和地區差異而產生復雜的矛盾沖突。高等教育改革和發展中公平與效率的矛盾，需要通過確立公平與效率目標、合理發揮政府和市場的作用和制度創新來解決。

關鍵詞：高等教育；公平；效率

中圖分類號G640 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0280-03

公平與效率問題是中國社會生活和教育領域的一個熱門話題，在高等教育發展中如何處理公平與效率的關系，對這一問題的回答是仁者見仁、智者見智，但主張當前中國高等教育的發展應當“效率優先、兼顧公平”，似已成為中國教育理論界的主流觀點。應當承認，這一看法一定程度上揭示了高等教育中公平與效率的關系，但必須指出的是，這一認識依然存在著對高等教育公平與效率關系認識簡單化的傾向。由于高等教育的任何改革都與公平與效率問題有著或明或隱的關系，因此有必要重新加以思考。

一、高等教育公平與效率的內涵和特性

（一）高等教育公平的內涵

高等教育公平是社會公平在高等教育領域的延伸和體現，包括教育權利平等和機會均等兩個基本方面。教育權利平等，指人們接受高等教育權利的平等，體現了現代社會每個人發展所必需的教育資源的平等享有權及對更高級教育權利的競爭機會權。教育機會均等，指人們有接受適應其能力的教育機會。由于事實上存在的社會政治經濟地位、個體才能、稟賦的差異和不平等，教育機會均等具有鮮明的價值取向，主要是改變處于不利地位的社會階層的教育狀況。機會均等意味著任何自然的、經濟的、社會的或文化方面的低下狀況，都應盡可能從教育制度本身得到補償。高等教育公平之所以成為高等教育發展的基本價值尺度，成為世界各國教育政策的基本出發點，除了接受高等教育已成為現代社會公民的基本人權外，高等教育還能夠顯著地改善人的社會生存狀況，增進社會公平，因而被視為實現社會平等“最偉大的工具”。

（二）教育效率的內涵

教育效率是經濟學的效率原則在教育領域的應用，主要指教育資源的有效使用和有效配置。雖然經濟學中的效率概念是從物理學引入，本身是一個數量概念，并沒有評價意義，但是，效率的高低則是一個評價性概念，在公平與效率關系中通常使用的是評價性概念。隨著中國經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，資源配置方式發生了根本性的變化。市場機制成為資源配置的基本方式，效率原則成為資源配置的基本原則，教育資源的配置也不例外。因此，效率也就自然地成為高等教育改革和發展的基本價值尺度。

（三）高等教育公平與效率的共同屬性

高等教育公平與效率作為價值尺度，都是評價性概念，它們有一些共同屬性：其一，相對性。公平與效率，都是相對性的概念，沒有絕對的公平，也沒有絕對的高效率，對它的認識與判斷，往往受歷史條件和社會群體或個人的價值觀及切身利益所制約。在認識和評價是否公平的問題上，人們總是從特定的目的出發的，評價的標準具有強烈的主觀性和巨大的差異性。但是并不能由此認為公平與效率標準具有純粹的主觀性，公平與效率的標準本質上并不來自評價者的主觀愿望和意志，它是客觀性和歷史性的結合。高等教育公平的相對標準是對大多數人的公平；高等教育效率的相對標準是對國家、社會、個人的長遠效益。其二，發展性。由于人們之間的差別是永恒的，效率提高的需求也是永恒的，因此，就其抽象性來說，高等教育公平與效率，是教育發展的理想追求，是永恒的理念。但是隨著歷史的發展，總體來說公平與效率的水平在不斷發展和提高。其三，合理性。由于高等教育公平與效率的相對性和發展性，人們并不僅僅關注公平和效率本身，即不僅僅關注公平的水平和效率水平，而且關注高等教育公平與效率的“合理性”。這里的“合理性”，指合乎規律性，即合乎社會存在與發展的規律。討論高等教育公平和效率，并不是為了消滅差別（不公平）和低效率，而是為了減少差別（不公平）和提高效率，在差別和無差別之間，在低效率和高效率之間，在公平與效率之間保持一種必要的張力，即維持雙方的“合理性”。

二、高等教育公平與效率的統一性和矛盾沖突

作為價值尺度，教育公平與效率的相對性、發展性和合理性特性，既說明了教育公平與效率的共性和內在統一性，又使得教育公平與效率在高等教育改革和發展的實踐中不僅難以把握，而且會發生很多的矛盾沖突。因此，在實踐中，教育公平與效率是一種既統一又矛盾的關系。

（一）高等教育公平與效率的統一性

高等教育公平標準與效率標準之間的關系，本質上講類似生產關系和生產力的關系，兩者互為基礎、相互促進、相互制約。

其一，公平需要效率提供物質基礎，效率要以公平的環境和規則為前提。在一個低效率的社會里，只能存在低水平的生產力，因而也只能存在低級的公平狀態。如原始社會的平均主義和奴隸社會封建社會的等級公平等。在中國的舊體制下，低效率造成了經濟短缺和財富匱乏，盡管我們是一個較公平的社會，但這種公平實際是一種低水平的平均主義。因此，只有提高效率，發展生產力，增加社會財富，才能建立真正的社會主義公平。同樣，高效率要以公平的規則和環境作基礎，否則競爭就是不公平的競爭，而不公平的競爭必然會損害效率。

其二，在動態意義上，公平與效率的一致性表現為兩者必然要相互適應。效率的提高與生產力的發展是成正比的，生產效率越高，表征著生產力水平越高。而生產力水平則直接制約和決定著人類的公平狀態和公平觀念。生產力是一個不斷發展的過程，公平也是個不斷提高的過程。反過來公平水平也會推動或制約效率的提高。中國計劃經濟時代和市場經濟初期，不是不想擴大高等教育入學機會，而是受當時的生產力水平和效率水平的限制。由于只有少數人能接受高等教育，只能為社會發展培養少量的專業人才，又限制著教育效率水平。隨著社會生產力的提高，高等教育投入的增加，高校規模的擴大和效率的提高，高等教育入學機會也就必然增加。

（二）高等教育公平與效率的矛盾沖突

高等教育公平與教育效率之間的矛盾沖突不是本質上，而是現實的、具體的，是與資源需求、配置方式和地區差異相聯系的。

其一，資源需求的沖突。教育公平與效率的矛盾沖突中，資源的供給和配置上的沖突是最為顯著的。為了適應中國社會主義市場經濟發展的需要，增加高等教育機會（追求教育公平）是高等教育改革和發展的重要任務。增加教育機會就必然要擴大教育規模、增加學校數量、提高入學率，也就是說教育需求不斷擴大。當前，強大的教育需求與有限的教育供給（資源投入）之間形成了緊張的供求關系。教育財政資源的供給不能滿足教育事業迅速發展的需求，尤其是教育經費供給不足已經成為制約教育發展的主要因素。同時，不斷提高高等教育的質量（追求效率）也是高等教育改革和發展的急迫任務。提高高等教育質量，也需要大量的資金投入。“短缺性的教育資源”在規模發展與質量建設上的供給和配置矛盾也就不可避免。

現階段中國高等教育資源配置中的主要矛盾是：一方面教育的公平性原則要求為所有的學校和學生提供平等的機會和條件，政府應當公平地分配教育資源，保證基本的教育需求；另一方面中國作為一個發展中的大國，為了迎接國際競爭的挑戰，保證國家和民族長遠發展的需要，又要重點建設一批學校和學科，使之達到或接近世界先進水平。這樣，教育資源就不能完全平均分配，而是在保證一般學校生存基本需要的前提下，重點建設若干學校和學科，通過政府與市場的相互作用，促進學校之間、學科之間的相互影響和相互競爭，只有這樣才能既保證公平又促進效率。

其二，配置方式的沖突。高等教育公平與效率的矛盾沖突不僅反映在教育資源的分配上，而且還反映在資源的配置方式上。計劃經濟時期，計劃是資源配置的主要方式，政府是資源配置的單一主體，起主導作用。市場經濟條件下，市場是資源配置的主要方式，質量和效率優勝者，具有獲得資源的優先權和選擇權，效率原則是市場資源配置的主要原則。當前市場機制尚未在高等教育資源配置中占主導地位，但市場將不可避免地成為資源配置的重要主體。政府和市場在資源配置中的不同功能和作用，常常帶來矛盾和沖突。按市場機制配置教育資源，會促進教育效率的提高，加快高等教育的發展，也會擴大不同類型、不同地區、不同層次的高校在獲得資源能力上的差距，形成強者越強，弱者越弱的現象，造成新的不平等。高等教育事業的發展不能完全按市場機制進行優勝劣汰，也不能任由弱勢群體因為沒有經濟能力而失去入學機會。政府在提供公平的競爭環境、增加教育機會、減少差異和不平等、幫助弱勢群體等方面，發揮著主要作用。因此，市場并不能取代政府在教育資源配置中的作用。但是，過分的政府干預，會破壞自由競爭的規則，削弱競爭的活力，導致效率的下降。政府干預和政府調節只能是有限的。目前，政府主導的資源配置方式正在轉變，市場參與資源配置的方式正在形成，兩種配置方式處在變化、調整和相互適應的過程當中，產生矛盾和沖突在所難免。高等教育市場化、產業化、民辦高等教育發展、大學收費政策、高等教育結構調整，以及少數民族教育、弱勢群體教育等等不同層面的改革中涌現出來的公平與效率的矛盾沖突，都與資源配置方式的轉變有關。

其三，地區差異的沖突。高等教育公平與效率是相對的，不僅表現在國家之間、不同的歷史時期，而且表現在地區的差異上。由于經濟發展不平衡，中國是一個典型的二元結構社會，地區差異十分顯著。發達地區與欠發達地區、東部與西部、城市與農村的高等教育在學校數量、入學機會、經費投入、質量效率等等方面存在很大的差距。

三、高等教育公平與效率矛盾的協調

公平與效率，是高等教育改革與發展所追求兩個價值目標，二者之間不能偏廢。當公平與效率發生矛盾時，不能為實現公平而置效率于不顧，或為追求效率而置公平于不顧，而必須是在公平與效率之間，尋求它的“平衡點”，找出公平與效率的“最佳區域”。保持公平與效率的平衡，是高等教育均衡發展的基礎，是高等教育可持續發展的重要內容。如何保持公平與效率的平衡，解決公平與效率之間的矛盾，是一項復雜的實踐性課題，必須依現實的條件和狀況進行分析和決策，沒有現成的答案。因此，這里提出幾條基本的原則：

（一）要確立具體的公平與效率目標，并以此作為政策制定的重要依據

高等教育公平與效率的平衡，首先表現為公平與效率目標的合理。只有這些目標制定得合理，才能制定比較合理的高等教育政策來實現公平與效率的平衡。只有確定了公平與效率的發展目標，決策者才能科學地選擇公平優先、兼顧效率，或者效率優先、兼顧公平的發展方式。高等教育改革和發展不僅要根據社會經濟發展的總體水平和高等教育發展戰略，確立總體的公平與效率目標。還需要在制定高等教育改革和發展的政策時，確定具體的高等教育公平與效率目標，并分析其合理性。

（二）合理發揮政府與市場的作用，保持公平與效率的動態平衡

政府和市場在公平和效率方面發揮作用的重點、方式、機制不同。公平是一種社會穩定機制，教育公平的真正實現要靠政府對高等教育活動過程的宏觀調控，主要通過經濟的、法律的手段和必要的行政手段來實現。政府主要通過事先限制和事后補償的方式達至公平目標。效率是一種社會發展機制，教育效率的最終實現要靠行為主體以效率最大化為內在驅動力，通過行為主體之間的市場競爭來實現。政府的作用僅限于制定公平的市場規則，而不能干預高等學校的競爭行為，這就是政府的限度。舉例來說，自主設置專業作為高校自主辦學的權力，屬于競爭規則。教育主管部門的專業設置審批權應當逐步改為專業設置的建議權，這樣才有利于促進競爭，真正提高效率。

（三）要通過制度創新，實現公平與效率水平的不斷提高

制度通常被理解為社會中個人遵循的一套行為規則，公平與效率是制度服務的基本需求。制度服務需求的改變，又是引起制度不均衡，導致制度創新的重要原因之一。中國著名經濟學家林毅夫提出兩種基本的制度創新方式：誘致性制度創新和強制性制度創新。誘致性制度創新由行為主體在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。強制性制度創新由政府命令和法律引入和實行。通過分析不難發現，教育公平方面的制度創新，適用強制性制度創新方式；教育效率方面的制度創新，適用誘致性制度創新方式。

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[8] 新時期中國高等教育公平與效率的艱難抉擇[J].寧波大學學報：教育科學版，2012，（4）：31-35.[責任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2013-05-19

作者簡介：任登波（1966-），男，四川渠縣人，副研究員，碩士，從事高等教育、教學及教材研究。