多源流分析框架下地方政府政策的制定

摘 要：十六大以來，東莞市政府為了構建和諧社會和建設服務型政府，陸續出臺了一系列關于農民工就業、子女入學、入戶等方面的政策。這些政策體現了鑲嵌于經濟、社會雙轉型過程中制度建設的加強，反映了政府政策從管制到服務的轉型，凸顯了政治層面上政府行為目標從GDP至上到構建和諧社會的變換。運用約翰 W 金登政策議程的多源流理論對這些政策進行分析，可以揭示東莞農民工政策議程中的問題流、政治流、政策流，從而透視地方政府政策制定過程中的運行邏輯。

關鍵詞：政策制定；多源流分析；農民工

中圖分類號：D922.222 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0037-02

引言

20世紀70年代末，中國實行改革開放，農村剩余勞動力不斷進城務工。進入20世紀后，一方面，我國城市化進程正在大力推行；另一方面，實行差異化管理的城鄉戶籍制度客觀存在。因為我國的政府管理模式、市場經濟發展程度以及農民工自身素質在不同時期存在差異，所以導致了不同時期農民工政策的內容發生巨大變化。從1978年到現在，我國政府的農民工政策經歷了從嚴格限制到有所松動、從控制農民工盲目流動到規范流動、從管制型政策到服務型政策的轉變。

改革開放30多年以來，東莞市的經濟發展取得了巨大成就，從一個默默無聞的小縣一躍為今日的加工制造業名城，經濟總量曾經連續多年在全國地級市中名列前茅。東莞市的農民工數量遠超本地戶籍人口，大量農民工為東莞的輝煌做出了巨大貢獻。自2002年黨的十六大以來，東莞市政府基于構建和諧社會的理念，重視科學發展和民生問題，出臺了不同于計劃經濟時代的農民工管理的政策。這一時期出臺的系列政策體現了統籌城鄉發展和經濟社會發展的政策需求，反映了近年來農民工政策的服務性逐漸提高。通過運用約翰 W 金登政策議程的多源流理論對這些政策進行分析，可以揭示東莞農民工政策變遷過程中的運行邏輯。

一、約翰 W 金登的多源流政策理論

美國公共政策研究學者約翰 W 金登認為，政府議程建立過程中存在三條過程源流，即問題流、政治流、政策流。問題流通過指標變化、焦點事件和反饋等使有些特定的問題而不是其他的問題引起政府官員的關注。如果問題與相關的政策建議聯系密切，那么它就很可能進入政府議程，從而推動正式決策的出臺。政治流“由諸如公眾情緒，壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成?！盵1]政策流是指政策備選方案的產生過程中，“有許多思想孵出，互相碰撞，遇到一些新的思想，形成一些組合物?！盵2]當三條源流匯合時，在可見的參與者和潛在的參與者的推動下，當政策之窗打開時，受到關注的特定問題的解決方案就可以順利推出。

十六大以來，東莞市政府陸續出臺了一系列農民工政策，本文運用約翰 W 金登提出的多源流政策過程理論分析這些政策制定過程中的問題流、政治流、政策流，并分析三源流匯聚時政策之窗的打開。

二、東莞市農民工政策制定的三源流政策理論分析

（一）問題源流：鑲嵌于經濟、社會雙轉型過程中的制度建設需要加強

制度建設是農民工權益表達、維護的重要保障。制度建設是一項系統工程，東莞市農民工政策的制度建設乏力體現在三個方面：農民工權益在受到侵犯時，計劃經濟時代管制型的政策內容有待完善，不適應新時期的政策需要；某些維護護農民工權益的制度在執行過程中沒有得到真正的落實，尤其是政府的個別基層官僚在運用執法的自由裁量權時存在選擇性執法的做法；某些企業和地方政府管理人員侵犯農民工權益時，相關預防和懲罰制度沒有得到嚴格執行，違法和違規行為沒有得到有效追究。

城鄉二元結構下的戶籍制度造成了東莞市農民工的弱勢地位。戶籍制度導致城鄉之間形成一道難以逾越的鴻溝，限制了農民工身份的轉化。農民工的社會保障制度有待完善，遷移居住權、平等就業權、教育權以及各種歧視性規定等問題積重難返，農民工無法享受與城市居民相等的待遇。農民工缺乏足夠的勞動技能培訓，過低的收入也導致他們無法對自己的人力資本進行太多投資。但是，東莞市面臨產業結構升級和轉型，需要具有一定教育程度和專業技能的人員，形成了不利于農民工職業發展的局面。

（二）政策源流：從管制到服務

計劃經濟時代背景下管制型農民工政策的理念缺乏現代社會的服務意識，導致相關服務性政策的短缺，農民工的權益不能得到有效維護。農民工在東莞市政治、經濟雙轉型過程中為該市的輝煌做出了巨大貢獻，但是，他們在很長一段時間內在官方或民間曾被稱為盲流、民工、打工仔、外來妹、外來工，在一些管理者和本地市民眼里，他們的身份低人一等。在從計劃經濟體制到市場經濟體制過渡的過程中，某些相關政策對政府在農民工管理中的角色定位失當，政府職能出現越位、錯位、缺位等現象。

服務型農民工政策是新時期執政為民、以人為本執政理念的重要體現，它是東莞市經濟和社會發展到新階段的新要求，也是解決東莞市在過去30多年發展過程中累積的一些問題的客觀需要。就服務型農民工政策的目標而言，它反映了新時期政府執政理念注重科學發展和構建和諧社會，不同于過去過于重視經濟總量的做法。改革開放30多年來，農民工的經濟收入不斷提高，生活水平也得到很大改善。不同于過去簡單地解決溫飽問題，他們在子女教育、保險、社會保障、交通、通訊公共衛生、公共安全等方面的要求日益增強。根據馬斯洛的需求層次理論，農民工尤其是第二代農民工的需求已經從過去低層次的解決溫飽問題的生理層次上升到尊重、情感、自我實現等高層次上，越來越追求生活質量和品位。

（三）政治源流：從GDP至上到構建和諧社會

從20世紀70年代到90年代末，東莞市最大的政治就是發展經濟，提高地方政府的GDP總量。這種政治現實突出反映在社會主義初級階段基本路線的內容上：領導和團結全國各族人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創業，為把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家而奮斗。東莞市政府非常重視GDP總量的增長，注重生產力的迅速提高以及人民生活水平的改善。

但是，在改革開放進入新的階段后，東莞市經濟體制和社會結構出現了深刻變化，利益格局不斷調整，思想觀念發生轉變，也出現了一些不利于社會和諧的問題。2006年，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，這標志著我國經濟社會的發展模式由過去的GDP至上轉變到到和諧社會的構建。

構建和諧社會，就農民工而言，需要妥善處理農民工在工作、生活、發展活動中的物質和精神文化的需求，需要以人為本，堅持科學發展，以人為本，關注和農民工利益切實相關的民生問題，正確處理政治改革、經濟發展、社會穩定、農民工幸福四者之間的關系，加強農民工利益的實現和維護。

（四）多源流的匯聚與新莞人系列政策之窗的開啟

2002年后，政策議程中的問題源流、政治源流和政策源流日益匯聚，民工荒、金融海嘯、富士康員工跳樓事件的發生客觀上也加快了政策之窗的開啟：2002后東莞民工荒現象日益嚴重，企業招工難成為一個重要問題；2008年的金融海嘯對東莞的經濟形成負面影響，因為東莞市存在大量外資企業，金融海嘯的發生使東莞企業國際訂單銳減；深圳富士康員工跳樓事件的發生引發了政府、社會和企業對農民工生存狀況和權益保護的關注。

在構建和諧社會、踐行科學發展觀的背景下，為了滿足農民工尤其是二代農民工的多方面需求，為了預防富士康跳樓事件的重演，也為了促進東莞經濟的可持續發展和經濟結構的升級、轉型，新莞人系列政策不斷出臺。

2007年4月16日，東莞市決策層通過對廣泛征集上來的“新市民”、“新東莞人”、“來莞建設者”等東莞外來務工人員、流動人口的稱謂中確定了“新莞人”這個稱謂。東莞市人民政府新聞辦公室經過三個多月的征集意見和充分討論，使東莞“外來工”新稱謂的大討論取得滿意的結果。同年，為了進一步關愛新莞人，讓新莞人盡快、盡早、最大程度地融入東莞，東莞市領導明確提出為新莞人重點做好十件事——用“新莞人”代替“外來工”的稱謂；成立新莞人服務局；保障同工同薪，保護新莞人權益；建設新莞人廉租公寓；每年建10所新莞人子女學校；實施新莞人培訓工程；鼓勵新莞人參與東莞事務管理，在人大和政協中有新莞人代表，在新莞人中公選團委副書記；吸引企業人才入戶東莞；事業單位聘用人員戶籍準入；新建博士創業園，吸納更多優秀人才來東莞創業。

2009年5月22日，為解決新莞人子女義務教育難問題，改進新莞人子女義務教育管理，東莞市根據《中華人民共和國義務教育法》等有關法律法規，結合東莞實際情況，制定《東莞市新莞人子女接受義務教育暫行辦法》?！稏|莞市新莞人子女接受義務教育暫行辦法》把新莞人子女義務教育工作納入經濟社會發展規劃統籌安排，通過各部門齊抓共管，建立并完善工作制度和保障制度，依法保障符合本辦法規定的新莞人子女接受義務教育，使具備不同條件的新莞人子女進入民辦或公辦學校接受義務教育?！胺桨高m用于年滿6—15周歲，有學習能力，其父母在我市有暫住證明、合法固定住所、合法固定職業和穩定收入來源且在我市參加三年或以上社會保險，符合國家計劃生育政策，遵紀守法的新莞人子女?！袑W習能力，其父母在我市有暫住證明、合法固定住所、合法固定職業和穩定收入來源的新莞人子女，持有關證明材料到父母服務所在鎮街的民辦學校接受義務教育。……具備第五條規定，且其父母在我市參加三年或以上社會保險，符合國家計劃生育政策的新莞人子女，可以通過積分制方式，入讀其父或母一方服務所在鎮街的義務教育階段公辦學校。申請人父母的學歷、職稱、在莞服務年限、居住條件、參加社會保險、納稅、計劃生育等方面情況作為計算積分的依據。”[3]

為了構建和諧社會，滿足農民工在工作、生活、發展活動中的物質和精神文化的需求，優化經濟發展、社會穩定、農民工幸福三者之間的關系，切實保障和完善農民工利益的實現和維護，東莞又陸續出臺一些和農民工相關的政策。例如，2010年9月26日，東莞市發布《東莞市積分制入戶管理實施細則》（東府[2010]84號）。2011年4月27日，東莞市印發《東莞市積分制入戶暫行辦法》和《東莞市積分制入戶管理實施細則》，規定以下人員可以申請積分制入戶：“根據全市經濟社會發展情況進行宏觀規劃，對申請人申請入戶的條件進行量化評分，當申請人累計積分達到規定分值時，經公示無異議的，可在申請鎮街獲得入戶資格。在本市行政區域內就業、經商的非本市戶籍人員，并已辦理《廣東省居住證》和繳納社會保險的，可申請積分制入戶。同時，符合以下三類條件之一，經審核屬實且經公示無異議的，可直接在申請鎮街獲得入戶資格，并依照積分制入戶申請流程管理。”

參考文獻：

[1] 約翰 W 金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學出版社，2004：184；253.

[2] 東莞市新莞人子女接受義務教育暫行辦法.2009，http：//dgxgr.dg.gov.cn/604.html.

[3] 東莞市積分制入戶暫行辦法，東莞市積分制入戶管理實施細則[EB/OL].2011，http：//dgxgr.dg.gov.cn/15205.html.

[責任編輯 柯 黎]