試論如何提升公證的公信力

摘 要：“公信力”是指在社會公共生活中，公共權力面對公眾交往以及利益交換所表現出的一種公平、正義、效率、民主、責任的信任力。公證制度是一項預防性司法制度，它的職能性質和獨特作用得到社會及公眾的高度認可，廣泛存在于社會行為和日常事件當中。公證與公信力是緊密聯系的，公證最核心的存在價值就在于具有公信力，尤其在市場經濟條件下，能否保持公信關系著公證業的存亡。

關鍵詞：公證；公證制度；公信力

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0270-02

誠信是個人為人處事之本，也是公證事業的發展之根。公證公信力是公證制度的一項基本準則，是公證的靈魂，沒有公信力，公證制度就失去了存在的價值。當前，公證業正進入快速發展和改革的關鍵時期，公證業已成為維護社會公正、誠信和預防糾紛不可或缺的重要力量，為社會和諧和穩定做出了巨大貢獻。然而，在公證實踐中，公證質量問題常有發生，致使公證的公信力得到質疑，造成社會公眾對公證機構的信任危機，嚴重影響了我國公證事業的健康發展?！豆C法》已于2006年3月正式實施，這是我國的第一部規范公證工作的法律。如何進一步深入貫徹實施《公證法》，依法推進公證事業的健康發展，努力維護和增強公證的社會公信力，為經濟建設提供優質高效的法律服務，是當前的重要任務。筆者通過分析公證公信力下降的原因，提出提升公證公信力的有效途徑。

一、影響公證公信力的主要原因

公證本身就是保障和維持社會信用的手段，承擔證實事實真相真實性的不可替代的作用，但是公信力卻屢受質疑，對司法造成很大的損害，值得探析原因。

（一）公證法律法規的滯缺

公證制度的理論研究和實踐指導需要建立在完善的法律體制之上。公證公信力也需要相應的法律制度作基礎，一方面它必須遵循法定的公證原則，另一方面需要有自己嚴格的程序規則，如此公證才具有合理性，才能維護其質量和公信力。隨著市場經濟發展和人們法律意識的提高，公證事業快速發展，同時也伴隨著法律法規的建立和完善，但是不可否認，制度發展還在一定程度上滯后于公證事業的發展，公證有時難以依據完善的法律為根據，難以受到科學規范的制度制約和監督。1983年國務院（（中華人民共和國公證暫行條例》出臺后，直到20年后的2006年《公證法》才頒布實施，這期間面臨許多行業規范和公證制度理論盲區，導致在教育宣傳、指導實踐、監督預防等方面出現許多紕漏，可以說是在法規層面上存在滯后，存在缺位。即使在《公證法》已經頒布實施多年以后的今天，如果要形成配套、系統、科學、可操作性的制度體系，還有許多路要走，有許多理論和實踐問題需要分析研究和探索解決。

（二）公證行業職能定位的模糊

公證機構性質存在三種形式，一是民間團體類型，營利性為目的；二是政府機構，非營利性為目的；三是政府管理下的事業單位，非營利性為主。我國公證處絕大多數按照事業單位管理，隸屬司法部門，具有政府背景，但是在具體實施中，按照民間團體營利性來運營，實行自收自支，既要維護社會效益的公平公正，也要依靠經濟效益來生存，進行市場條件下的競爭，謀取經濟利益，爭取機構和個人的自身利益。截至2011年底，我國公證機構已達3 011家，執業公證員1.2萬多人。其中，有行政體制的，有事業體制的，還有合作制的，機構職能的不同，造成了不同的價值取向，各種利益交融沖突，導致公證人員價值觀混亂，在實際工作中，就出現了一些受利益驅動，疏于管理，辦公事謀私利的現象。

（三）公證員隊伍建設的欠缺

公證員是保證公證質量的最根本因素公證是公證員實施的，公證員個人的公證行為就代表了公證處的權威和質量。少數從業人員的素質低下是制約公證行業整體公信力提升的重要因素。因此，公證員隊伍的業務水平、工作能力、職業道德水平直接關系到公證誠信水平的高低。一些有失公信力的事件發生往往發生在綜合素質較低的公證員身上。要保證公證的公信力，就必須建立一支高素質的公證員隊伍，使具備良好的思想道德和職業操守，具有較高的業務能力和政策理論水平，以高質量的工作提高全社會對公證的信任力。

（四）公證當事人的違法和違背事實的行為

公證是公證機構根據自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。如果申請人基于證明的需求提出虛假的公證申請，且這種需求表面上是符合一定法律形式的，但在實質上是違規的，就會導致公證結論成為非事實判斷，即成為公證申請人違法作為的利用手段，給社會造成公證公信力的缺失現象。在實踐中，針對當事人的行為偏差，公證員往往不重視公證制度的預防功能，對當事人申請公證的事項，往往疏忽防范其事實真偽，甚至當有違規發生時，也沒有及時向當事人闡明法律規定和利害關系，留下了損害公證公信力的隱患。

二、提升公證公信力的具體舉措

（一）建立健全公證法律法規體系

我國現行公證制度尚未形成完備體系，尤其是誠信制度的建設，依然停留在指導思想和工作原則上，沒有落實到具體操作中。目前，公證業務領域的法律法規比較少，還遠遠不能作為公證機構具體公證行為的主要證源。如果僅依托一部單行法律承載公證制度的全部內容，還是有所欠缺，因為公證工作業務涉及很廣，不是一部《公證法》就能解決得了的。嚴格的程序是公證取得社會信賴的基礎，我國在公證實踐中一直存在著重實體輕程序的傾向。程序的價值不僅在于保證實體法的有效實施，而且比實體公正更能體現社會正義。因此，第一要在遵循《公證法》的前提下，以誠信制度建設為重點內容，堅持實體法與程序法并重，制定、補充和細化與之相關的法規、規章，在立法上嚴格公證程序，明確違反程序的責任和后果，在程序設計上完善公證的管轄范圍以及公證審批和規范公證文書的內容，確保公證行為的每一個環節都有嚴格的程序規定。第二要重視地方公證建章立制工作。各地經濟發展不同，對公證事業的要求必然有差別，結合自身實際，完善符合本地特色和地方經濟發展規律的規章制度是當務之急。

（二）強化公證員隊伍建設和管理

我國公證執業人員素質良莠不齊，表現為一定數量的公證人員沒有受到正規法律訓練，甚至部分公證員道德素質不高，受利益驅動違法辦理虛假公證，損害公證公信力。公證業要牢固樹立正確的執業理念和指導思想，努力創建政治合格、道德高尚、紀律嚴明、業務過硬的公證員隊伍。一是進一步提升公證人員的準入門檻。我國目前對公證從業人員的專業技能要求仍然偏低于發達國家，人員的技能與實際的工作專業需求不相匹配。雖然我國公證法對公證員的資質提出了明確的要求，但是由于職業經濟收入的差異，通過司法資格考試的人員從事公證工作的占很少數，現有公證機構從業人員大多仍是過去的公證人員，因此有必要以較有吸引力的條件和待遇吸引一批高素質的從業人員加入到公證隊伍里來，這是提高公證人員素質的重要途徑。二是促進公證人員提高學習能力，持續學習最新的政策法律業務知識，適應市場經濟的需要，不斷拓寬服務領域，增強改革創新的能力，推動公證事業的不斷發展。三是進行職業道德教育教育，注重長效約束力。開展經常性的教育活動，健全完善誠信評價和責任追究機制，培養公證人員的誠信意識，使職業道德規范轉化為內心信念。

（三）建立增強公證公信力的教育、監督、懲戒、賠償系統化機制

學習宣傳和思想教育是培養公證人員自律意識、提高公證公信力的必要手段，制度再健全，如果執行制度的人道德操守有問題，制度的執行就會歪曲、打折扣。在教育的基礎上，還必須發揮法律機制的作用。公證機構和公證人員要自覺接受當事人監督、社會監督和輿論監督，接受司法行政機關、公證協會和公證處質量監管，對失信行為追究行為人的行政和民事責任。要推進行風建設，改進服務方式，提高服務質量，樹立公證行業良好的社會形象。公證監管部門要注意理清司法行政機關和公證協會的監督職責和范圍，充分發揮它們的配合作用，提高監管效率，避免公證工作中出現缺位和越位現象。司法行政機關主要對所轄區域內的公證機構進行宏觀指導，公證協會主要監督公證日常工作。要推動建立誠信檔案，定期考核，向行業內部通報和向社會公布，將公證人員的誠信考核情況與其個人收益掛鉤。要建立完善公證失信懲戒機制，主管部門要嚴格管理，嚴肅查處違法違規違紀行為，依法懲戒失信行為，重點查處違規辦證、出具錯假證以及辦證要好處等損害公證公信力的行為。要進一步健全完善公證執業保險制度，使公證員違法執業給當事人造成的損失能夠得到相應賠償，以保護當事人的合法權益，提高公證工作的社會信用度。公證是一個高風險的行業，公證機構要對所出具的公證文書負法律責任，不當公證的受害者要通過一定方式獲得救濟。因此，在市場經濟條件下，公證公信力的持續必須有良好的賠償制度作為保障，通過這種事后救濟手段，維護低質量公證受害者的權利，懲戒不負責的公證機構及人員，公信力才會有充足的保障。

（四）明確體現公證本質的社會屬性和定位

公證機構的屬性、性質及定位，對于今后我國整個公證制度的健康快速發展都有著非常重要的影響。因此，要不斷提高公證的公信力，就必須首先對公證機構的性質有一個清晰而準確的認識。不應當把公證機構定性為國家行政機關，也不應該把公證當作以經濟效益為主的企業法人或合作制試點等社會主義市場經濟主體。要抓住新一輪司法體制改革的發展機遇，深化公證體制改革，賦予其公正、中立的社會屬性。當今，與政府脫鉤，政府進行監管，行業自律，是世界上絕大多數國家的公證機構采取的方式，他們雖然都定性為非官辦的社會中介機構屬性，但在實踐中卻鮮有影響公信力丑聞事件發生。我國已加入國際拉丁公證聯盟，公證機構的管理體制必須與國際接軌，因此，改變現有的官辦性質成為當務之急。改革遵循的原則是，公證員同律師一樣，是國家的法律工作者；保證公證的獨立和尊嚴；為社會公眾服務；公證機構不應等同于行政機關或其他公共部門，應是承擔國家公證的中介服務組織。筆者認為，可以選擇事業單位體制作為公證改制模式，事業單位是以向社會提供專業技術服務為主要宗旨，一般不從事生產經營活動，具有社會公益性。同時，將公證機構定性為獨立自主的事業單位，擺脫行政體制管制的模式，可以有效避免行政干預。在財政來源上，應該以全額撥款或差額撥款為主，體現非營利性質。

我國公證事業正面臨難得的歷史發展機遇期，依法推進公證工作，實現公證事業科學發展，維護和增強公證公信力，是公證工作擔負的歷史使命。公信力問題是一個涉獵面極其廣泛的問題，公證公信力的建設不是一蹴而就的，需要司法體系、公證行業以及整個社會層面長期的共同努力，只有多種機制的結合、多方面的共同探索，才能取得較好的成效，才能維護和增強公證公信力，最終建立起公眾對公證的信任。

[責任編輯 杜 娟]