央行視角下的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究

摘 要：金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題隨著國際金融危機(jī)的爆發(fā)而不斷引起世界各國的重視。我國近年來金融業(yè)發(fā)展十分迅猛，金融消費(fèi)呈現(xiàn)多元化，金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害情況的發(fā)生日趨頻繁，因此，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作刻不容緩。從我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀、存在的問題、央行開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的必要性以及如何加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面進(jìn)行論述，對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)若干問題進(jìn)行了研究探討。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者；權(quán)益保護(hù)；現(xiàn)狀；建議

中圖分類號：D923.8；D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0280-02

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，尤其是金融市場的發(fā)展，金融消費(fèi)已經(jīng)成為消費(fèi)中的一種非常重要的消費(fèi)行為。如何保護(hù)好金融消費(fèi)者的權(quán)益，構(gòu)建和諧的金融消費(fèi)生態(tài)，越來越成為我國金融業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要課題。

根據(jù)《中國人民銀行法》的規(guī)定，人民銀行負(fù)有協(xié)調(diào)解決金融運(yùn)行中的重大問題、監(jiān)管管理相關(guān)金融業(yè)務(wù)活動(dòng)、維護(hù)國家和區(qū)域金融穩(wěn)定的重要職責(zé)，因此，人民銀行開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作是履行其法定管理職責(zé)的需要。因此，本文從央行視角研究金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的若干問題。

一、我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）我國金融消費(fèi)的發(fā)展情況

金融消費(fèi)者是隨著金融市場的不斷發(fā)展繁榮而產(chǎn)生并發(fā)展的。雖然我國金融市場起步較晚，金融消費(fèi)者也出現(xiàn)得較晚，但是發(fā)展得卻很迅速。隨著金融市場的不斷發(fā)展，居民收入的不斷增加，我國居民開始將更多的資金投入到了金融市場，金融產(chǎn)品也在不斷地出現(xiàn)、發(fā)展，逐漸與發(fā)達(dá)國家接軌，金融消費(fèi)者也在這一時(shí)期出現(xiàn)，并在市場上扮演了越來越重要的角色。金融理財(cái)類的產(chǎn)品也不斷出現(xiàn)，金融消費(fèi)者在我們的日常生活中也常被提及。但審視我國當(dāng)前對金融消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)無論是在理念上還是制度上，我國與金融市場國家相比均有較大的差距，可以說，在我國金融消費(fèi)保護(hù)工作處于初級發(fā)展階段。

（二）我國金融消費(fèi)者保護(hù)的立法現(xiàn)狀

我國金融市場發(fā)展較晚，與發(fā)達(dá)國家相比，我國的金融立法方面還存在著很大的漏洞，目前尚無統(tǒng)一立法對金融消費(fèi)者的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，只在其他法律法規(guī)中分散地規(guī)定了有關(guān)某一方面金融產(chǎn)品或金融服務(wù)消費(fèi)者的相關(guān)權(quán)利保護(hù)問題，金融消費(fèi)亟需加大改革力度，完善金融消費(fèi)法律體系。

現(xiàn)階段，我國關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)有法律主要包括《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《民法通則》、《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》。行政法規(guī)則有《外匯管理?xiàng)l例》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》，以及中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)發(fā)布的行政規(guī)章和規(guī)章性文件。從立法思想上看，我國目前金融法體系中還缺乏金融消費(fèi)者保護(hù)這一理念。

（三）我國金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管層面現(xiàn)狀

我國目前主要是由消費(fèi)者協(xié)會(huì)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為群眾性社會(huì)團(tuán)體，其工作人員的認(rèn)知能力、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能畢竟是有限的，再加上金融消費(fèi)者尚未被真正納入《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》所調(diào)整的范圍，因此，消費(fèi)者協(xié)會(huì)對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)作用微弱。

從監(jiān)管層面來看，我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制屬于典型的機(jī)構(gòu)性監(jiān)管模式，在“一行三會(huì)”的監(jiān)管模式下，各監(jiān)管部門處于不同的考慮，對所屬監(jiān)管對象的監(jiān)管要求不盡相同。在我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中并沒有專門機(jī)構(gòu)對其權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部亦缺乏處理金融消費(fèi)者投訴和解決糾紛的機(jī)制。監(jiān)管不到位、監(jiān)管真空等現(xiàn)象大量存在，限制了監(jiān)管功能的實(shí)現(xiàn)，金融消費(fèi)者保護(hù)工作并沒有真正到位。

二、當(dāng)前金融消費(fèi)者保護(hù)工作中存在的問題

（一）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)不健全、不完善

截至目前，我國尚無一部專門的法律對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)只是分散地規(guī)定在各個(gè)金融監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)法律中，同時(shí)，在相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)定也并不完善，這對于金融消費(fèi)者維權(quán)帶來極大的不便?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律雖然對金融消費(fèi)者權(quán)益有一定的保護(hù)作用，但這些法律針對性不強(qiáng)，沒有對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)做出明確規(guī)定，適用性較低。在金融領(lǐng)域雖有《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等與金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)的法律，但其主要目的在于確保金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行，對金融消費(fèi)者的保護(hù)鮮有直接涉及。

（二）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管制度安排不健全

現(xiàn)階段，我國沒有建立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，分別由保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)對各自領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，這本身就帶來了一定的問題。雖然工商、質(zhì)監(jiān)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等都有一定的職權(quán)，但由于金融領(lǐng)域的特殊性決定了其缺乏對金融機(jī)構(gòu)的影響力，在事實(shí)上難以承擔(dān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的職責(zé)。而對于“一行三會(huì)”來說，金融業(yè)的不斷發(fā)展帶來了跨界監(jiān)管的要求，但是跨界監(jiān)管是不現(xiàn)實(shí)的，畢竟“三會(huì)”主要監(jiān)管的是自己領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)，而跨界所需要的專業(yè)能力并不是“三會(huì)”所具有的。各金融機(jī)構(gòu)與部門之間、同等效力的規(guī)章之間相互重疊交叉，協(xié)調(diào)性不夠，實(shí)踐性差，呈現(xiàn)給金融消費(fèi)者的印象是“隨意性”較大。

（三）金融消費(fèi)者的維權(quán)意識缺乏

隨著金融創(chuàng)新的不斷深入，金融產(chǎn)品無論在形式上還是內(nèi)涵上都變得日益復(fù)雜多樣，大部分金融消費(fèi)者由于缺乏相關(guān)專業(yè)知識，根本沒有能力認(rèn)清其實(shí)質(zhì)、分辨其優(yōu)劣，也因此缺乏事先的風(fēng)險(xiǎn)辨析能力。同時(shí)，我國金融消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)途徑不明確，投訴與受理機(jī)制有所欠缺，金融消費(fèi)者維權(quán)本身就存在一定的困難。種種原因?qū)е挛覈鹑谙M(fèi)者對自身合法權(quán)益不明確，缺乏維權(quán)意識，金融業(yè)務(wù)經(jīng)營機(jī)構(gòu)侵害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、央行開展金融消費(fèi)者保護(hù)工作的必要性

（一）開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作是央行工作的必然選擇

按照《中國人民銀行法》的相關(guān)規(guī)定，維護(hù)金融穩(wěn)定和改善金融市場服務(wù)是央行的法定職責(zé)，而保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益是化解金融矛盾與糾紛、維護(hù)金融市場秩序的重要途徑。雖然銀監(jiān)會(huì)也采取多種措施開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，但銀監(jiān)會(huì)畢竟缺乏人民銀行作為中央銀行的身份特征，并且在基層尤其是縣域并無分支機(jī)構(gòu)，難以負(fù)擔(dān)全局性的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，因此以人民銀行行為主體開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作具有諸多優(yōu)勢。

（二）開展金融消費(fèi)者保護(hù)工作是央行強(qiáng)化職能作用的需要

在我國現(xiàn)在的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管框架下，人民銀行目前的金融管理出現(xiàn)了“重宏觀、輕微觀、重服務(wù)、輕管理”的傾向，這對于央行有效履行職能起到了阻礙作用。隨著央行面對的越來越復(fù)雜化的履職形勢，必須不斷提高央行履職能力，因此，開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作是央行轉(zhuǎn)變履職的需要。

（三）開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作也是央行適應(yīng)金融消費(fèi)市場發(fā)展的需要

隨著金融業(yè)的發(fā)展，金融消費(fèi)已經(jīng)成為中國目前社會(huì)消費(fèi)的重要內(nèi)容。但是由于金融消費(fèi)維權(quán)的能力低下，侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，這不僅會(huì)破壞金融業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，還會(huì)影響到整個(gè)金融體系的穩(wěn)定性，因此，人民銀行開展金融市場消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作已成為金融消費(fèi)市場發(fā)展的需要。

四、進(jìn)一步推進(jìn)我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的對策建議

從目前我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的制度框架及監(jiān)管部門所開展的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)工作情況看，金融消費(fèi)者保護(hù)工作的進(jìn)一步深入還面臨各個(gè)層面的障礙。

（一）完善立法，健全完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)

如前所述，我國尚未出臺(tái)一部真正的保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的法律，缺乏專門的立法，會(huì)對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)適用上帶來障礙。

針對這種情況，我國在金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)法律建設(shè)中應(yīng)當(dāng)將以下兩點(diǎn)考慮在內(nèi)。

一是可以借鑒美、英等發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推出我國的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，明確對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，并妥善解決目前各項(xiàng)法律、法規(guī)中矛盾和重復(fù)的問題；同時(shí)，還應(yīng)明確將金融市場上的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)在法案中予以說明，對金融消費(fèi)者的權(quán)利及義務(wù)予以界定，并明確糾紛處理機(jī)構(gòu)的受案范圍、糾紛解決程序，加強(qiáng)對金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。

二是完善配套法律、法規(guī)的建設(shè)，加強(qiáng)政策可操作性。補(bǔ)充完善《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，完善法律救助，賦予金融消費(fèi)者對金融機(jī)構(gòu)的事后追償權(quán)和相關(guān)機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)者投訴裁量權(quán)，通過規(guī)則指引，防止金融消費(fèi)者合法權(quán)益被侵犯。

（二）完善機(jī)制，構(gòu)建完善的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織體系

明確金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的組織機(jī)構(gòu)，建議由央行牽頭主動(dòng)推進(jìn)該項(xiàng)工作，統(tǒng)一行使金融消費(fèi)監(jiān)管權(quán)，投入更多的監(jiān)管資源對金融機(jī)構(gòu)遵守消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)則的情況進(jìn)行檢查和規(guī)范。

一是廣泛開展宣傳教育。人民銀行應(yīng)該組織商業(yè)銀行共同開展金融法制宣傳教育，要將金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的情況列入對其政策執(zhí)行情況的綜合評價(jià)體系，通過工作指導(dǎo)、道義勸告、協(xié)商調(diào)解、執(zhí)法檢查、行政處罰等多種措施，進(jìn)一步規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為。

二是建立投訴受理機(jī)制，暢通金融消費(fèi)者維權(quán)渠道。通過成立投訴受理機(jī)構(gòu)、公布投訴電話、制訂出符合人民銀行法定職權(quán)的可以受理的投訴的范圍并進(jìn)行公布等方式，不斷建立健全立足國情、公正透明的金融消費(fèi)糾紛維權(quán)處理機(jī)制。

三是切實(shí)履行對商業(yè)銀行的監(jiān)督檢查職能。人民銀行應(yīng)協(xié)同銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)督部門加強(qiáng)對銀行經(jīng)營行為的監(jiān)管，通過監(jiān)督檢查，對涉及面廣、影響大的金融消費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范等行為，增強(qiáng)商業(yè)銀行尊重金融消費(fèi)者權(quán)益的主動(dòng)意識，減少直至杜絕商業(yè)銀行的違規(guī)行為。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]