以科學的理念完善食品安全法律制度

摘 要：隨著我國食品產業的快速發展、食品安全需求的不斷提升和食品安全監管力度的持續加大，《食品安全法》的部分內容已能不完全適應經濟社會發展的需要，需要盡快予以修訂完善。多年的食品安全監管實踐啟示我們，必須從我國現實國情出發，以科學的理念為指導來修訂《食品安全法》。

關鍵詞：風險治理；社會治理；責任治理；效能治理

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0265-02

《食品安全法》的頒布實施，對規范我國食品生產經營活動、加強食品安全監督管理、提高食品安全水平，發揮了重要的作用。隨著我國食品產業的快速發展、食品安全需求的不斷提升和食品安全監管力度的持續加大，《食品安全法》的部分內容已不能完全適應經濟社會發展的需要，需要盡快予以修訂完善。多年的食品安全監管實踐啟示我們，必須從我國現實國情出發，以科學的理念為指導來修訂《食品安全法》。

一、將風險治理理念貫徹到底

在食品安全治理理念中，風險治理理念為核心理念、第一理念，其他理念大都由風險治理理念所派生或所延伸。風險治理理念的提出對全球食品安全工作具有根本性、全局性和方向性的重大影響。20世紀90年代以來，一些危害人類生命健康的重大食品安全事件不斷發生，在應對這些重大事件中，國際社會逐步探索出了以科學為依據的食品安全管理方式，食品安全風險分析模式應運而生。

風險分析模式主要包括風險評估、風險管理與風險交流。我國《食品安全法》確立了食品安全風險監測和食品安全風險評估制度。這標志著我國食品安全治理正逐步從結果治理向過程治理、從經驗治理向科學治理、從傳統治理向現代治理的轉變。

風險是眾多管理科學面臨的主要問題。食品安全領域是充滿風險的領域。安全與風險對立統一、此消彼長。多年的監管實踐表明，只有從安全與風險的對立統一中把握食品安全，才能準確地把握食品安全的真諦。當前，貫徹科學發展觀，應當進一步強化食品安全風險治理，將風險治理理念貫徹到底，以其統領食品安全工作的全局。

首先，應當將風險治理原則確定為食品安全治理的基本原則。所謂基本原則，是指貫穿于食品安全治理全過程和各方面的原則。風險遍布于食品生產經營的全過程，有必要強化從農田到餐桌食品生產經營全程治理，尤其要強化源頭治理和過程控制；風險來源于社會的許多方面，有必要強化食品安全的社會治理；破解食品安全難題需要專業機構、隊伍和人員，有必要強化食品安全專業治理；食品安全風險具有復雜性和隱蔽性，只有積極主動，才能及時有效發現問題，從而強化食品安全的能動治理。

其次，應當將分類治理制度確定為食品安全治理的基本制度。長期以來，在食品安全領域，往往基于業態、規模、產權等要素對食品企業進行分類。嚴格說來，這一分類并沒有抓住食品安全治理的本質和精髓。食品安全與食品風險是相對應的概念。從絕對的意義上看，風險無處不在、無時不有；而從相對的意義上看，風險有輕有重、有緩有急。治理的基本策略是分類治理、分步實施。有必要從風險的角度對食品企業進行科學的分類、分級，政府可以根據風險程度確定食品安全監管的重點、方式和頻次。這樣，不僅可以節約監管資源，也可以提高監管效能。

再次，應當進一步完善食品安全風險治理的具體制度。為實現全程治理，在新體制下，有必要明確農業行政部門負責的食用農產品質量安全監管、食品藥品監管部門負責的食品生產經營監管的關系；為實現社會治理，有必要建立食品安全風險交流制度，鼓勵和支持監管部門、評估機構、食品企業、行業協會、新聞媒體、消費者等，按照科學、客觀、及時、公開的原則，開展食品安全風險交流；為實現能動治理，有必要建立食品企業生產經營狀況自查制度，以便及時發現解決風險；為實現專業治理，有必要建立食品企業管理人員職業資格制度，不斷提升食品安全管理人員的職業素養。

二、將社會治理理念發揚光大

《食品安全法》確立了食品安全社會治理理念。例如，食品行業協會應當加強行業自律，引導食品生產經營者依法生產經營，推動行業誠信自律，宣傳、普及食品安全知識；國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力；新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違法行為進行輿論監督；任何組織或者個人有權舉報食品生產經營中的違法行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。這些制度有著豐富的發展內涵和廣闊的拓展空間。

必須深刻地看到，將食品安全社會治理僅僅停留在治理理念的層次上既不充分、也不深刻。艱巨的任務是如何建立行之有效的制度機制，使食品安全社會共治得到真正落實。因此，必須堅持大社會安全觀，通過科學的制度機制安排協調好政府、部門、企業、行業、公眾、媒體等多方面的關系，充分調動社會各方面的積極性、主動性和創造性，形成縱橫交錯、密切協作、職責清晰的食品安全治理網絡，共同保障食品安全。

首先，應當把社會治理作為食品安全治理的重要原則。作為治理原則和治理策略，社會治理在一定程度上反映著治理的視野和胸懷。當前，食品安全問題敏感、復雜、艱巨，公眾對于食品安全問題可謂關注度高、滿意度低，參與度高、容忍度低，期望值高、信賴值低。在此特殊歷史時期，加強食品安全社會治理，形成食品安全社會共治，有利于形成食品安全治理的命運共同體，群策群力破解食品安全難題。

其次，應當加快建立食品安全社會治理的基本格局。食品安全社會治理涉及眾多主體。在這些主體中，有的是權力持有者，有的是義務承擔者；有的是私利益追逐者，有的是公益維護者。應當精心組織、科學安排、積極引導、有序推進，加快構建企業負責、政府監管、行業自律、社會監督的食品安全社會治理大格局。

再次，應當加快建立食品安全社會治理的有效機制。例如，建立食品安全有獎舉報制度，鼓勵社會各界積極舉報食品安全違法犯罪行為；建立食品安全責任強制保險制度，食品生產經營企業應當按照國家有關規定投保食品安全責任強制險，以保障消費者的切身利益；建立企業管理體系社會專業評價制度，鼓勵社會專業機構開展食品安全管理體系評價。

三、將責任治理理念落實到位

食品安全法律關系的內容是食品安全權利義務關系。為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，《食品安全法》規定了食品企業、監管部門、地方政府、檢驗機構、行業協會、社會團體等在食品安全方面的責任。隨著食品安全形勢的發展和治理力度的加大，食品安全責任體系需要進一步完善。

首先，應當強化食品安全權利義務關系的科學配置。食品生產經營企業義務的核心內容是嚴格執行食品安全法律標準，加強生產經營管理，保證食品安全。食品生產經營的最終目的在于滿足消費，食品消費的基本前提是食品必須安全。生產經營安全的食品是食品企業對社會的基本義務，是食品企業得以存續與發展的基本條件。誠信自律是企業從事生產經營活動的第一原則。誠信自律可以彌補成文法律的缺陷。政府及其監管部門責任的核心是嚴格依法履行監管職責，最大限度地發現風險，最大限度地保證安全。社會專業服務機構責任的核心是依法依約開展風險監測、風險評估、安全認證、安全評價等。

其次，應當保障食品安全責任主體履行義務所需要的基本條件。從食品企業來看，企業應當擁有專職管理人員從事風險防控。有必要建立食品安全管理人員職業資格制度，以提升食品安全管理人員的職業素養。從政府及其監管部門來看，有必要保障各級政府監管部門履行職責所必需的基本條件。國務院有關部門應當制定食品安全監管能力建設標準，明確各級人民政府食品安全監管能力建設要求?？h級以上地方政府應當將食品安全監管工作經費納入同級政府財政預算。從社會專業機構來看，檢驗機構、鑒定機構、監測機構、評估機構、評價機構等社會組織應當適應食品安全發展的需要，不斷提升技術支撐的能力和水平。

再次，應當明確食品安全責任主體不履行食品安全義務的法律責任，尤其要加大對故意違法違規行為的懲處力度。在充分利用行政手段、刑事手段的同時，更要充分利用民事手段，強化對檢驗機構、鑒定機構、監測機構、評估機構、評價機構出具虛假結論或者意見給企業或者消費者造成損失的制裁措施。

四、將效能治理理念擺上日程

食品安全治理的首要目標、根本目標是安全。但研究食品安全問題，不僅需要從政治的角度來駕馭，也需要從經濟的角度來把握。除了安全的目標外，還必須考慮效能的目標，這是食品安全治理持續發展的重要前提。食品安全治理應當注重治理投入與治理產出的關系，努力以最小的投入獲得最大的效益。

影響食品安全治理效能的因素很多，有宏觀層面的問題、中觀層面的問題，也有微觀層面的問題。科學的監管理念、監管體制、監管法制、監管方式、監管行為等，往往會產生積極的監管效能，從而促進食品安全治理水平的提高。反之，則有可能阻礙食品安全治理水平。

首先，應當將食品安全效能治理作為食品安全治理的重要原則。實行食品安全風險治理的目的就是要最大限度地實現食品安全治理效能。食品安全監管部門可以根據風險情況確定監管的重點、方式和頻次等，進一步增強監管工作的科學性、針對性和有效性。國家應當建立統一的食品安全信息平臺，依法公布食品安全信息。地方各級人民政府應當整合食品安全檢驗資源、信息資源等，實現食品安全資源共享，實現內涵式集約化發展。

其次，應當創新食品安全治理機制，以提升食品安全治理效能。機制，不僅包括作為事物運行的載體或者平臺，還包括事物運行的機理或者動力。機制的核心功能是整合資源，形成合力；落實責任，形成動力。比如，建立責任約談機制。對于在生產經營過程中存在安全隱患，未及時采取措施消除的食品企業，食品安全監管部門可以對其法定代表人或者主要負責人進行責任約談。建立績效考核機制。各級人民政府對在食品安全工作中取得顯著成績的單位和個人，應當及時給予表彰獎勵。

再次，應當創新食品安全治理方式，以提升食品安全治理效能。當今世界，繼治理理念創新、治理體制創新、治理法制創新、治理機制創新后，治理方式創新已被擺上了重要位置。有必要總結國內外有益經驗，建立食品安全飛行檢查，對涉嫌違反法律規定，可能造成嚴重危害或者重大社會影響的食品生產經營企業，上級食品安全監管部門可以對其實施突擊性現場檢查；建立食品安全企業自查制度，由食品企業的法定代表人、主要負責人或者食品安全管理人員對食品安全法律法規和標準執行情況進行自我檢查，從而實現自我約束、自我提高；建立食品安全社會評價制度，由食品企業定期聘請社會專業機構對企業生產經營管理體系進行專業評價，食品企業應當將評價結果及時報監督管理部門備案。在市場經濟條件下，民事手段是第一手段，凡是能運用民事手段處理的問題應盡可能運用民事手段。

[責任編輯 杜 娟]