公共政策視角下黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展淺析

摘 要：城鎮(zhèn)化的發(fā)展決定了黑龍江省全面發(fā)展的速度，也是其全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要保證。與其他省份相比，黑龍江省的人口城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程比較緩慢，人口城鎮(zhèn)化過程中也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，例如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對人口城鎮(zhèn)化發(fā)展有重要影響、城市群發(fā)展不完善、小城鎮(zhèn)的人口聚集能力低、社會(huì)就業(yè)問題等。通過對黑龍江省人口城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)進(jìn)行分析，總結(jié)黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題，主要對黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策進(jìn)行分析，以政策創(chuàng)新作為人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的另一突破口，在政策方面為黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展起到推動(dòng)作用，并為黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展提出新的政策思路。

關(guān)鍵詞：黑龍江省；城鎮(zhèn)化；人口城鎮(zhèn)化；政策

中圖分類號(hào)：C922.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）29-0052-03

一、人口城鎮(zhèn)化的含義

人口城鎮(zhèn)化主要是指人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的轉(zhuǎn)移過程，主要包括社會(huì)生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念方面的變化。這種從農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變的過程，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的比重和地位不斷上升，大城市才是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要區(qū)域。其次，城市的人口逐漸增加，農(nóng)村的人口不斷的減少，從而形成了比較合理的城市體系。最后，城市的生活方式也在影響著農(nóng)村的發(fā)展，使得農(nóng)村的生活方式也逐漸都市化和現(xiàn)代化。人口城鎮(zhèn)化并不是簡單的人口遷移問題，它是人們生產(chǎn)方式和生活方式逐漸進(jìn)步的過程，更是向城市的存在方式以及運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變的過程。

二、黑龍江省人口城鎮(zhèn)化特點(diǎn)

（一）人口比重過高

20世紀(jì)初左右，黑龍江省城鎮(zhèn)化的發(fā)展程度與其他省份相比速度較快。1976年，該省的城鎮(zhèn)化人口占人口總數(shù)的36.6%，超過全國平均值18.79 個(gè)百分點(diǎn)。此后，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化人口的比重逐步上升。由于歷史原因，文革期間受知識(shí)青年下鄉(xiāng)政策的影響，使得人口城鎮(zhèn)化發(fā)展速度有所下降。直到20世紀(jì)80年代，該省的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度才緩慢回升。1985年，黑龍江省人口城鎮(zhèn)化的比重超出全國總?cè)藬?shù)的一半；而1987年，該省城鎮(zhèn)總?cè)藬?shù)達(dá)到1928萬人次，高出了全國平均人口占總?cè)藬?shù)的21.7個(gè)百分點(diǎn)。因此可以得出，當(dāng)前黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快且比重較高。

（二）城市用地阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展

黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程加快和城市用地問題緊密聯(lián)系，城市人口的增長從根本上受到土地供應(yīng)的影響，耕地運(yùn)用逐漸合理化對城鎮(zhèn)化發(fā)展有很大的促進(jìn)作用。但是，如果隨意擴(kuò)大占地的規(guī)模，不符合客觀規(guī)律地亂占耕地，將對該省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)有一定的消極作用。

（三）各個(gè)區(qū)域間城鎮(zhèn)化率差距大

各個(gè)地區(qū)之間的人口城鎮(zhèn)化率差距大是黑龍江省人口城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)之一。2011年，計(jì)算所得最高人口城鎮(zhèn)化率與最低人口城鎮(zhèn)化率之間相差48.7個(gè)百分點(diǎn)。有關(guān)資料表明，資源型地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化率偏高，而黑龍江省排名前五的城市基本都是資源型城市和地區(qū)，計(jì)算所得5個(gè)地區(qū)的平均城鎮(zhèn)化率為74.38%，高于全省平均城鎮(zhèn)化率22.23個(gè)百分點(diǎn)。其中，齊齊哈爾市和綏化市的城鎮(zhèn)化率偏低，平均城鎮(zhèn)化率為30.24%，低于全省的平均城鎮(zhèn)化比率，可見各個(gè)區(qū)域間城鎮(zhèn)化率存在差距。（資料來源 《黑龍江統(tǒng)計(jì)年鑒2012》）

（四）城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高

黑龍江省人口城鎮(zhèn)化數(shù)量比重很高，但是能夠表明該省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的剩余指標(biāo)卻有所欠缺。以2011年為例，全國工業(yè)化率為48.7%，該省工業(yè)化率為53.6%，僅比全國的平均水平高出約5個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)的增加值占我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的34.1%，黑龍江省占31.2%，居全國第二位；全國勞動(dòng)力就業(yè)的非農(nóng)化率平均為50%，黑龍江省為48.5%。由數(shù)據(jù)可見，黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展

黑龍江省人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是在建國之后發(fā)展起來的。城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要受到文明、農(nóng)業(yè)、工業(yè)化以及第三產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)。這幾種力量對人口城鎮(zhèn)化發(fā)展起到關(guān)鍵作用，發(fā)展的方向逐漸從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。黑龍江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要集中在重工業(yè)方面，這使得黑龍江省的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成了特有的模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)幾乎是在工業(yè)方面大力發(fā)展，使得第三產(chǎn)業(yè)也偏于重工業(yè)方面進(jìn)行發(fā)展，但是這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從一定程度上制約著人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平（見表1）。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和發(fā)展是黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展的原動(dòng)力。從表1發(fā)現(xiàn)，2010年，該省第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的48%，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的不斷進(jìn)步，占較大比重的第一產(chǎn)業(yè)值結(jié)構(gòu)并沒有較大的就業(yè)空間，就業(yè)人口所占比重已經(jīng)降到總?cè)藬?shù)的12.8%。從第二產(chǎn)業(yè)來看，2010年該省第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重為53.8%，規(guī)模以上的3 886個(gè)工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造的總產(chǎn)值為5 765.9億元，其中，重工業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值所占的比重為83.2%。此外，該省的雞西市、鶴崗市、七臺(tái)河市和雙鴨山市等煤礦城市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值中，煤產(chǎn)量約占50%，產(chǎn)業(yè)布局局限在煤炭的開發(fā)和加工部分，而大慶石油產(chǎn)業(yè)在大慶市國民生產(chǎn)總值中的比重在80%以上，可見森林工業(yè)城市還停留在初級加工的階段。由于老工業(yè)區(qū)的技術(shù)更新改造速度慢以及產(chǎn)業(yè)升級需要時(shí)間，導(dǎo)致了老工業(yè)區(qū)技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品和人才結(jié)構(gòu)老化等問題，這不但加大了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的困難程度，也不利于該省人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）城市群發(fā)展滯后

城市群是指各個(gè)城市發(fā)展到一定程度之后，逐漸形成的新地域形態(tài)。黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展主要圍繞哈爾濱市周圍城市地區(qū)進(jìn)行發(fā)展，主要沿著哈爾濱市、齊齊哈爾市、大慶市這三個(gè)主要城市形成的城市密集帶進(jìn)行發(fā)展。但是，該省城市群發(fā)展依然存在諸多問題，例如，該省中心城市的聚集輻射能力弱以及城市群的人口聚集能力較低問題。黑龍江省大部分城市都是工業(yè)城市，很多小城市發(fā)展并不均衡，有的縣城發(fā)展非常落后。其中，比較大的城市聚集率所占的比重為9.3%，大的城市聚集率占45.3%。這表明該省需要加強(qiáng)城市的貢獻(xiàn)率、聚集率和加大城市的規(guī)模增長。總之，加大城市群的發(fā)展，離不開這幾個(gè)重要指標(biāo)，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開城市群的健康有序發(fā)展。

（三）城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢

城市的健康快速發(fā)展是質(zhì)量和數(shù)量的共同體現(xiàn)，也是能力和規(guī)模的綜合體現(xiàn)，更是城市綜合實(shí)力和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾w現(xiàn)。通過對城市發(fā)展的質(zhì)量和數(shù)量的綜合考察，才能深刻認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展的綜合實(shí)力和城鎮(zhèn)化的真實(shí)水平。與全國城鎮(zhèn)化發(fā)展比較，黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平較高但城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻相對較低。在進(jìn)一步考察該省人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題時(shí)，從城鄉(xiāng)一體化和城市現(xiàn)代化兩個(gè)方面進(jìn)行指標(biāo)選擇。城鄉(xiāng)一體化考察了城市化的區(qū)域面發(fā)展問題；城市現(xiàn)代化表明了人口城鎮(zhèn)化核心城市發(fā)展的質(zhì)量問題（見表2）。

從表2可以看出，自從改革開放之后黑龍江省的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在逐漸升高，人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均消費(fèi)性支出和城鎮(zhèn)居民可支配收入在逐年的增長，表2數(shù)據(jù)也顯示了第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重以及第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員所占比重在逐漸上升。其中，恩格爾系數(shù)的不斷降低說明了該省城市經(jīng)濟(jì)水平在不斷提高。但是，與全國各省相比，該省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度依然落后于一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份地區(qū)。

（四）小城鎮(zhèn)的人口聚集能力不高

小城鎮(zhèn)主要表現(xiàn)為兩方面特點(diǎn)。首先，具有吸納的特點(diǎn)。小城鎮(zhèn)吸納了廣大的勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料，集中資金，創(chuàng)造了聚集的規(guī)模效率、競爭效益。其次，具有擴(kuò)散的效應(yīng)。主要給區(qū)域帶來經(jīng)濟(jì)上的快速發(fā)展，不斷地生成區(qū)域增長的良性效應(yīng)。由于小的城鎮(zhèn)基本都處于城鄉(xiāng)結(jié)合處，所以都具有吸收城市輻射的能力，不但可以把自身的作用輻射到農(nóng)村地帶，也促進(jìn)了城市與農(nóng)村之間的信息交流，這在一定程度上加快了城鄉(xiāng)發(fā)展。眾所周知，任何城市的發(fā)展都要經(jīng)過小城鎮(zhèn)這一主要的發(fā)展階段，小城鎮(zhèn)發(fā)展的程度直接決定了城鎮(zhèn)化的總體發(fā)展速度。目前，黑龍江省小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施還比較落后，規(guī)劃建設(shè)還存在不合理之處，直接造成了人口聚集密度低的問題，使得很多人都愿意去較大城市發(fā)展和生活，對人口城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展造成了消極影響。

（五）就業(yè)壓力阻礙人口城鎮(zhèn)化發(fā)展

黑龍江省人口就業(yè)問題不容刻緩。2012年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員1 266萬。城市失業(yè)率高達(dá)4.1%。失業(yè)人員的大幅度增加會(huì)影響黑龍江的消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并在一定程度上加重社會(huì)的負(fù)擔(dān)。就業(yè)壓力也阻礙黑龍江省人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展腳步。主要的問題是就業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)速度較慢、就業(yè)結(jié)構(gòu)低。從2012年的產(chǎn)業(yè)就業(yè)數(shù)據(jù)看，該省的第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總?cè)藬?shù)的46.0%，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總?cè)藬?shù)的21.0%，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總?cè)藬?shù)的33.0%。大多數(shù)的就業(yè)人員都聚集在第一產(chǎn)業(yè)，而第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)人員數(shù)量卻較少，導(dǎo)致了就業(yè)人員的分布很不均勻。失業(yè)的問題不僅阻礙了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)，也不利于建立城鄉(xiāng)間公平合理的勞動(dòng)市場，更會(huì)限制人口城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展。

四、推動(dòng)黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策分析

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

近年來，黑龍江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)了非均衡發(fā)展的劣勢，產(chǎn)業(yè)布局不合理，地區(qū)之間的發(fā)展程度不均衡，對大城市的資金投入很多，對小城鎮(zhèn)及有些農(nóng)村的開發(fā)投入較少，產(chǎn)業(yè)布局不合理，導(dǎo)致了人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的滯后。為根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組政策大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，黑龍江省應(yīng)快速調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定適合自己的方針政策，建立高效合理的東北城市體系，加大資源型城市的主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大技術(shù)政策力度，鼓勵(lì)技術(shù)投資，走適合黑龍江省的新工業(yè)化道路。主要內(nèi)容為：以工業(yè)化帶動(dòng)信息化的發(fā)展，以信息化促進(jìn)工業(yè)化的發(fā)展，走出提高黑龍江科技含量、加大經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境污染少、資源消耗低的新型工業(yè)化道路，為人口城鎮(zhèn)化發(fā)展提供源動(dòng)力。

（二）轉(zhuǎn)變戶籍管理的功能

人口城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展需要進(jìn)一步減弱戶籍制度的執(zhí)行分配與控制流動(dòng)，加強(qiáng)人口和民事證明服務(wù)的政策實(shí)行。建國以來，戶籍制度主要目的是了解人口情況和證明公民身份，后來戶籍成為控制城市規(guī)模大小的方法。近些年來，戶籍制度的信息服務(wù)能力減退，在管理過程中也存在統(tǒng)計(jì)不實(shí)際、登記有漏洞等問題。原因在于制度本身有局限性，戶口也涉及了多方面的用武之地，而有的人利用戶籍政策謀取私利。所以，在戶籍管理方面，要大力加強(qiáng)監(jiān)督工作，堅(jiān)持以事實(shí)為原則，除去戶籍的特殊權(quán)利和利益，轉(zhuǎn)變戶籍管理的功能，讓農(nóng)村戶口和城市戶口享有同等待遇。

（三）完善戶籍管理的立法工作

戶籍制度的改革前提是全社會(huì)人民享有同樣待遇。社會(huì)身份的平等，一方面體現(xiàn)在制度安排，另一方面體現(xiàn)了政治理念。完善戶籍管理的立法工作是加強(qiáng)制度實(shí)施的有力保障。加強(qiáng)戶籍管理行為，規(guī)范戶籍制度，是其余正規(guī)戶籍制度體現(xiàn)作用的基礎(chǔ)點(diǎn)。創(chuàng)新戶籍管理制度，要加大法律政策的實(shí)施力度，快速發(fā)展成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的城鄉(xiāng)共同發(fā)展的戶籍制度。新的法律政策要遵循公平公正的原則，從根本上對每個(gè)公民起到保護(hù)作用。在實(shí)施的過程，堅(jiān)決杜絕一切行政干預(yù)行為以及地方保護(hù)行為，禁止有戶籍歧視的法規(guī)出現(xiàn)，從根本上做到保護(hù)社會(huì)公共利益，維護(hù)公民權(quán)利。

（四）人口城鎮(zhèn)化投資政策創(chuàng)新

人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開國家的資金支持，城鎮(zhèn)不僅是國家的財(cái)富也是政府的國有資產(chǎn)。但資金緊缺一直是城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題。解決人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境，要從實(shí)際出發(fā)，用市場經(jīng)濟(jì)的視野去解決未來城鎮(zhèn)的規(guī)劃和管理問題，時(shí)刻遵循市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法規(guī)，加大資金投入，建立多層次的投資體制和扶持政策。一定要做好城鎮(zhèn)經(jīng)營的功課。城鎮(zhèn)經(jīng)營的內(nèi)容主要有基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作。要在努力完善基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模上，不斷提高城鎮(zhèn)自身的競爭力，發(fā)掘每個(gè)城鎮(zhèn)的自身資源，打造每個(gè)城鎮(zhèn)的特有文化氛圍，滿足人們的物質(zhì)文化要求，促進(jìn)城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。城鎮(zhèn)的經(jīng)營業(yè)同樣需要競爭機(jī)制的引入，加大相關(guān)政策的扶持力度，開展多元化投資體制，引入社會(huì)資金建設(shè)城鎮(zhèn)公用設(shè)施，充分利用城鎮(zhèn)的自然資本，加大開發(fā)不可再生資本的力度。城鎮(zhèn)經(jīng)營的最終目的是加大城市的資源配置效益最大化，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。

黑龍江省人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展程度決定了黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。在新的階段，當(dāng)政策的創(chuàng)新滯后成為該省人口城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展的阻礙因素時(shí)，運(yùn)用怎樣的政策來促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展就成為了重要的研究課題。要促進(jìn)黑龍江省人口城鎮(zhèn)化持續(xù)、健康、快速的發(fā)展，就要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，發(fā)揮政策因素的積極作用，堅(jiān)持城市和城鎮(zhèn)的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展原則，加快資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決就業(yè)問題。加大戶籍政策實(shí)施力度，促使城鎮(zhèn)建設(shè)投資融資等相關(guān)政策有所創(chuàng)新，這樣，才能從根本上解決人口城鎮(zhèn)化發(fā)展問題。

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[責(zé)任編輯 王 莉]