西部民族地區(qū)應對人口老齡化的公共財政政策研究

摘 要：云南省由于民族區(qū)域特殊性，人口老齡化問題有著自己的顯著特點，并對區(qū)域發(fā)展帶來深刻的影響。公共財政政策是政府解決老齡化問題的主要手段。為此，政府要改變極不對稱的政策供給，積極完善老齡化背景下的公共財政政策，構建云南省老齡化視角下的穩(wěn)定邊疆與和諧社會，尤其是抓住機遇打造全國“養(yǎng)老基地”，以增添發(fā)展亮點。

關鍵詞：西部；人口老齡化；公共財政；云南省

中圖分類號：F812.0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0149-02

人口老齡化是一個國家或地區(qū)隨著社會經濟發(fā)展繞不開的人口再生產過程。云南省從2010年開始全面走進老齡化社會，并隨著區(qū)域社會經濟發(fā)展水平的進一步提高，人口老齡化趨勢越來越顯著。同時，云南作為我國典型的“未富先老”和“未備先老”的省份，經濟實力和物質基礎比較薄弱；作為典型的少數(shù)民族邊疆大省，又具有很強的區(qū)域特殊性。超前到來的老齡化對云南省社會經濟的各個方面都帶來了深刻的復雜的影響，成為一個重大的社會經濟難題。

一、云南省人口老齡化的基本現(xiàn)狀

根據(jù)2010年第六次人口普查，云南全省實際登記的人口中，0—14歲的人口占總人口的20.73%，為952.8萬人；60歲及以上人口占總人口的11.07%，為508.7萬人，其中65歲及以上的人口大約350.6萬人，占總人口的7.63%。同第五次人口普查數(shù)據(jù)相比，0—14歲所占人口比重下降了5.23個百分點，60歲及以上所占人口比重上升了1.90個百分點，其中65歲及以上人口所占比重上升了1.54個百分點。人口年齡結構發(fā)生了根本變化，老齡化趨勢十分明顯。

按國際標準，60歲及以上人口超過10%，65歲及以上人口超過7%，即可以視為進入老齡化。云南省2010年“六普”的這兩項指標都已經遠遠超過該標準，已經全面走進人口老齡化社會。這既顯示了人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生水平的改善，同時也對銀發(fā)事業(yè)的發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

二、云南省人口老齡化問題的區(qū)域特點

（一）相比全國平均水平，老齡化較輕，相對滯后

從整體上看，云南省的老齡程度在全國處于相對較低的水平。全國2010年老齡人口系數(shù)最高的是重慶市比云南省高出3.9個百分點。云南省的老齡人口系數(shù)低于全國平均水平1.23個百分點，位居全國倒數(shù)第9位，屬于相對較低水平。其次，從時點上觀察，云南省的區(qū)域特殊性造成了人口結構轉變的特殊性，相對滯后于全國平均水平。云南省在是2005年開始進入老齡化社會的，在2010年才開始全面老齡化，整整滯后了全國的人口老齡化進程6年時間。

（二）老齡化超前社會經濟發(fā)展水平，“未富先老”和“未備先老”

云南省處于發(fā)展水平相對落后的西部地區(qū)，銀發(fā)浪潮超前于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化到來，是我國一個典型的“未富先老”和“未備先老”的省份。云南省2010年全面進入老齡化社會時，老齡化系數(shù)位居第23位，是老齡化比較嚴峻的省份；然而GDP只占全國總量的1.8%，省人均GDP只為全國人均水平的52.9%。在2000年，全省養(yǎng)老基金赤字達6.33億元，財政支出壓力較大。截至2011年末，云南省每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)僅僅為8張，距離政府“十二五”規(guī)劃的的目標——每千名老人30張床位仍有相當大的差距。尤其是農村五保對象供養(yǎng)床位數(shù)嚴重不足，集中供養(yǎng)率要低全國19個百分點。

（三）存在顯著的區(qū)域差異和民族差異

首先，云南省16個州市的老齡化程度差別很大。根據(jù)2010年“六普”數(shù)據(jù)，有11個達到老齡化標準，有5個未進入老齡化社會。老齡化系數(shù)超過全省平均值的只有玉溪、楚雄、大理、保山、麗江、昆明等6個州市，其余的曲靖市、紅河州、普洱市等個州市都低于省平均水平。最高的是玉溪市，最低的是未進入老齡化社會的怒江州，極差值達到2.69%。從民族方面來看，民族之間的老齡化進程很不平衡。云南省是民族最多的省份，少數(shù)民族有25個。2010年，紅河州、文山州、普洱市、西雙版納州、迪慶州、怒江州等地區(qū)的少數(shù)民族人口比重分別達到57.20%、57.31%、61.01%、69.97%、81.66%、87.65%，都達到一半以上。然而，65歲以上老年人口比重分別為7.72%、7.41%、7.14%、7.26%、6.24%、6.57%、6.09%，遠遠低于全省的平均水平7.63%。

（四）對云南省打造全國養(yǎng)老基地帶來的機遇

無論是我國，還是云南省的人口老齡化進程都在加快，老年人口不僅規(guī)模越來越大，而且對社會福利水平的要求隨著生活質量的提高也越來越高。這些因素客觀上從全國范圍內給云南省養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展帶來了市場。再加上云南省氣候宜人，有多姿多彩的多民族文化活動，極其適宜老年人的居住、療養(yǎng)、旅游、精神娛樂等，發(fā)展特色養(yǎng)老產業(yè)具有巨大的優(yōu)勢。

三、探索云南省積極適應人口老齡化的公共財政政策

云南省目前實施的公共財政制度并不能給積極應對人口老齡化提供充實的資金保障，在支出和政策扶持力度上與老齡化的需求具有嚴重的不對稱供給。只有基于區(qū)域特殊性，積極調整當前的公共財政政策，探索出能促進人口老齡化背景下經濟社會協(xié)調持續(xù)發(fā)展的公共財政體系，才能構建出一個老齡化視角下和諧的社會。

（一）優(yōu)化公共財政支出結構，發(fā)展民生供給型財政

民生供給型財政是以民生支出為主的公共財政支出結構，其目的是通過整合財政資源、提高公共服務能力，為民眾提供充足的公共產品。政府應該調整公共財政支出結構，逐步提高民生支出的比重，發(fā)展民生供給型的財政。特別是要利用好云南省近年來公共財政收入一直超預算完成的良好時機，更多地把公共財政收入中超預算的增量部分投入到民生供給領域，以緩解人口老齡化帶來的社會壓力。

（二）建立扶持“銀發(fā)產業(yè)”健康發(fā)展的稅收優(yōu)惠體系

面對廣大的老年消費市場，云南省應該抓住機遇，通過老年消費來擴大內需、促進經濟發(fā)展。因此，積極引導資源流向，扶持“銀發(fā)產業(yè)”發(fā)展，應作為云南省稅收政策在促進社會經濟發(fā)展中的著力點。例如，專項針對老年產業(yè)發(fā)展提供信貸服務的企業(yè)經營收入，可以免征部分或全部的營業(yè)稅；那些生產經營老年專用產品的企業(yè)，可以享受稅收優(yōu)惠；那些針對老年人開設的服務機構（文化場所、旅游公司、醫(yī)院等）的經營收入，可以免征營業(yè)稅。

（三） 靈活運用財稅杠桿，發(fā)掘民間力量，大力發(fā)展老年慈善事業(yè)

我們應該看到，破解我國人口老齡化難題的路徑可以有多種，但很難僅僅依靠政府的力量來解決。要靈活運用公共財政政策，在財政資金、稅收優(yōu)惠政策兩方面加大引導力度，大力發(fā)掘民間力量，扶持發(fā)展老年慈善事業(yè)的發(fā)展，并以此作為解決云南省人口老齡化問題的新突破口。老年慈善事業(yè)的發(fā)展不僅為減輕公共財政負擔作出重大的貢獻，而且老年慈善事業(yè)具備政府和民間的雙重特性，具備埃莉諾·奧斯特羅姆提出的解決公共問題的的新路徑特點。

（四） 采取稅收政策鼓勵老年人提高自我養(yǎng)老能力

老年人口增強自我創(chuàng)收的能力，更有利于保障其生活質量。而且老年人口是一個社會的寶貴財富，具有其他年齡人口所沒有的的優(yōu)勢。特別是在云南省，作為少數(shù)民族地區(qū)的老年人口，大都掌握著傳統(tǒng)民族手工藝的技巧，熟知多個民族文化的精髓。為此，可以建立稅收優(yōu)惠體系，加強政策引導，利用地方性優(yōu)勢和豐富的文化資源，以民族聚居地為中心，發(fā)展民族工藝文化中心，促進少數(shù)民族地區(qū)老齡人口再就業(yè)，提高自我保障能力。

（五）加強財政支持力度，把云南省打造成特色的養(yǎng)老天堂

隨著人口老齡化的發(fā)展，我國老年消費市場越來越大，這就給養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展帶來了巨大的推動力。云南省有著四季如春的氣候條件和豐富多彩的生態(tài)環(huán)境，是世界上最適宜人類居住的地方之一。而且少數(shù)民族眾多，民族文化多姿多彩。這些獨特條件使得云南省極其適宜老年人口的居住、療養(yǎng)、旅游、精神娛樂等各種活動，發(fā)展特色養(yǎng)老產業(yè)具有巨大的的優(yōu)勢。云南省要抓住這一發(fā)展機遇，加強財政支持力度，打造好“七彩云南，養(yǎng)老福地”這一品牌，發(fā)展云南省所特有的“養(yǎng)老經濟”，給區(qū)域發(fā)展帶來增添新的亮點。

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[責任編輯 王 佳]