小議中國失地農民的社會保障問題

摘 要：失地現象是隨著中國城市化和工業化進程的加快推進而出現的，農村集體的大量土地被征收征用從而產生了“失地農民”。由于有關法律法規的不健全，征地程序不完善，補償標準較低，農民自身缺乏再就業的能力，造成農民在失地后生活沒有了保障，成為一個特殊的群體。失地農民的社會保障問題日益嚴峻。如不及時解決，必然對整個社會甚至國家的發展穩定產生負面影響。闡述失地農民社會保障的重要意義，分析失地農民社會保障存在的問題，提出解決失地農民社保問題的幾點建議。

關鍵詞：失地農民；社會保障；存在問題；措施

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0036-02

土地是農民“安身立命”之本。由于工業化和城市化進程的推進，農村集體土地被大量地征收征用，失地農民也就隨之產生了。如何解決失地農民的社會保障問題，不僅關系到失地農民日后的生活，而且關系到社會的和諧與穩定。因此，分析現階段失地農民社會保障所面臨的問題，探討解決失地農民社會保障問題的對策具有十分重要的意義。

一、失地農民的現狀

失地農民的產生是城市化進程中的正常現象。“失地農民”是指農民的土地被依法全部或者部分征收征用后，導致失去與土地相關的一系列權利，沒有基本生活保障的一類特殊的法律主體。據有關部門統計，每征1畝地就會造成1.4個失地農民。根據這個比例，每年大約產生250～300萬的失地農民，隨著今后城市化進程的加快推進，失地農民的數量將不斷增多。建立和完善失地農民社會保障制度就顯得尤為重要，它是被征地農民基本生活保障的需要，是實現城鄉社會保障一體化和推進城鎮化進程的需要，是實現社會公平正義的需要。

二、目前中國失地農民社會保障存在的主要問題

（一）現行征地制度對“公共利益”界定不明

失地農民社會保障問題存在的直接原因是土地征用制度的缺陷。根據中國《憲法》第10條第3款規定：國家為了公共利益的需要，可以依法按照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。但是沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益”需要。在實際中，有些基層政府為了加快當地的建設步伐，追求政績，常常越權非法批準征地，導致農民失地的隨意性過大，出現土地征收中不規范的情形，進而損害了農民的合法權益。

（二）土地征收的法律法規滯后，損害農民的權益

1.土地所有權行使主體法律界定不明。中國土地法規定農村土地歸集體所有，農民不是農村土地權益的主體，對于由誰來代表農民擁有這些土地所有權，誰來行使、如何行使卻沒有明確的規定和程序上的說明。由于征地實施單位一般不直接面對農民個人，這就造成在征地過程中，農民往往沒有參與權和決策權，甚至知情權，從而導致土地補償款的分配混亂，弄虛作假，暗箱操作形象普遍，補償款被層層盤剝，層層截留，真正到農民手中只有很少一部分。據國家有關資料統計被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20%～30%，企業占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民僅占5%～10% 。

2.土地補償標準不合理，補償費過低。《土地管理法》規定的征收土地補償費、勞動力安置補償費都是按照土地被征用前三年的平均年產值來計算的，這種規定沒考慮到土地本身的價值，也沒有考慮到土地征收后地價的上漲，沒有將土地看做是資產來處理，不符合政治經濟學原理，被征地區位因素、經濟社會發展水平、土地供求狀況以及被征用地的用途等因素全沒有考慮在補償范圍之內，補償費過低的現象就難以避免了。明顯偏低的土地補償標準嚴重影響了農民的基本生活。

（三）失地農民補償安置方式較為單一

當前，中國失地農民的安置工作主要采取農村集體經濟組織安置、用地單位安置和貨幣安置三種。中國現在主要實行的是貨幣安置這種方式。貨幣安置是將征地補償款一次性發放給被征地農民，讓其自謀出路。但是根據有關部門的調查，農民拿到征地補償費用后，絕大部分將費用轉為消費資金，只有很少部分考慮投資再生產。盡管有部分農民轉入二、三產業，但有相當數量的失地農民仍然難以找到出路，收入不穩定會隨時存在著被淘汰的可能。導致這種情況的出現與其自身因素有很大關系，農民由于知識結構單一，綜合素質低，缺乏應對市場競爭的能力，失地就意味著失業，長遠的生計難以得到保障。

（四）失地農民社會保障機制的不完善

中國長期以來實行的是二元化城鄉經濟結構。城市實行的是“高補貼，廣就業”的“國家保障型”社會保障制度。而農村實行的是以群眾互助和國家救濟為主的“個體自我保障型”的社會保障制度，其保障水平低，覆蓋面窄。由于大量的農民失地、失業，他們成了一個典型的弱勢群體，生活在被社會遺忘的角落，喪失了基本的國民待遇。一方面，他們失去了土地，不再是原來意義上的農民了，沒有了土地這個基本的生活保障；另一方面，失地的農民并未真正地成為城鎮居民，因為他們失地后沒有穩定的工作，也沒有被納入城鎮社會保障范疇。他們在城市受到種種不平等待遇甚至歧視，不能與城鎮居民一視同仁，沒有享受到城市居民的各種社會保障，就業受到排斥，子女入學接受教育也常常困難重重。所以，他們就成了種田無地、就業無門、保障無份的三無農民，淪為國家、集體、社會“三不管”的地步。

隨著社會的發展、改革的深入，失地農民的社會保障直接影響到中國經濟社會的健康快速發展，影響社會的和諧與穩定，因此完善失地農民的社會保障機制刻不容緩。

三、完善失地農民社會保障的對策

（一）明確界定“公共利益需要”的范圍

征地制度改革必須明確界定公共征地的內容和范圍。要站在維護農民利益的立場上，嚴格界定公益性和經營性建設用地的范圍，控制征地規模，盡量不多占用農民的土地。在公共利益之外的用地，例如商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地，以及工業用地和各類開發區、園區等用地退出國家征地范圍，使它們在土地利用總體規劃和農用地轉用年度計劃的控制下，逐步通過公開的市場交易取得土地使用權。

（二）嚴格征地程序，重視失地農民的權益保障

政府是社會保障的主體，在征地執行過程中，必須保證土地權利人有充分的知情權、參與權、談判權。征地過程必須規范透明，政府應起到監督職能，嚴格履行征地告知、確認和聽證程序，使農民利益得到有效保障。被征地的農村集體經濟組織應當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受群眾監督。對于有爭議的事宜可以建立專門的土地法庭或土地法院，有效地解決關于土地征地方面的各種糾紛。

（三）提高征地補償標準，改革土地收益分配制度

為了切實保護農民利益，征地補償必須在確認農民土地財產權利的基礎上，制定合理科學的補償標準，以土地的市場價值為依據，按市場經濟規律進行補償。要充分考慮到失地農民的基礎生活、就業、住房和社會保障等問題，從制度上做長遠安排。影響土地價值除了要考慮土地被征用前的價值之外，還應考慮因土地的區位、市場供求、經濟發展及政府宏觀政策等因素造成土地可預見的未來價值和潛在收益，改革不合理的征用土地收益分配制度，建立合理的土地資源開發收益分享機制。例如，對工業園區建設和其他經營性項目被征土地，可采用土地折價全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，讓農民“失地不失權”、“失地不失利”。

（四）多層次全方位建立失地農民社會保障制度

從根本上解決失地農民的生存問題，讓失地農民老有所養、老有所依。從目前的情況來看，可以采取循序漸進的方式從以下幾個方面下工夫：

1.建立社會養老保險體系。 一是低保。將所有符合條件的失地農民納入城鎮最低生活保障范圍，包括非因土地征用失地的農民；二是養老保險。要采取政府補貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補償費和安置補償費統籌用于解決農轉非人員的養老保險等問題，不足部分應由各級財政按比例分攤兜底；三是失業保險。要建立失地農民失業登記制度，由征地單位為在勞動年齡段、已參加養老保險且符合其他規定條件的失地農轉非人員辦理失業保險，由社保機構發放失業保險金。

2.建立多層次醫療保險制度。高額醫療費用支出對被征地農民來說是巨大的壓力。中國絕大多數農村經濟發展水平還不高，農民無力承擔高額的醫療費用。因而，各地應該堅持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫療保障制度，采取國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制，為被征地農民建立社會醫療救助制度；政府與民間結合，強化多元投入機制；鼓勵商業保險作為一種輔助或補充模式，為被征地農民投保團體大病保險；建立新型合作醫療保障制度等等。

3.建立教育培訓機制。政府部門應建立完善的就業培訓體系，根據不同的年齡階段、文化層次安排不同的培訓內容，力求做到時間短、掌握快、費用低、學得會。同時還要加強市場信息服務，暢通市場與農戶之間的聯系渠道，盡快把市場需求信息送到農民手中，使其能盡快地找到適合自己的職業。各級政府要加大扶持力度，財政每年都應列出專項預算資金，對農村勞動力培訓進行補貼、扶持。

4.建立再就業創新機制。堅持就業與創業并重的原則，積極為失地農民自主創業搭建平臺。一是鼓勵失地農民興辦個體、私營企業，鼓勵有一技之長的農民大膽創業；二是提高農民的創業能力。政府加強對失地農民的創業指導，幫助他們拓寬生產經營門路，提高對市場經濟的適應能力；三是成立失地農民創業服務中心。為創業者提供各種信息咨詢、科技服務、法律援助等等。

綜上所述，“失地農民”問題是關系社會穩定和國家發展的問題，針對目前被征地農民的社會保障制度中存在的弊端，政府必須高度重視認真分析，推進征地制度改革，建立合理的土地資源開發收益分享機制和多層次的社會保障體系。這個看似容易但在實施過程中阻力很大，失地農民的社會保障制度的健全完善并非一朝一夕之事，需要我們進一步的研究和探索。

參考文獻：

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[3] 任鳳蓮.關于失地農民補償問題的思考[J].經濟問題，2009，（7）.[責任編輯 陳麗敏]