城鄉一體化

摘 要：城鄉二元經濟結構和社會結構是阻礙中國三農問題解決和現代化城市化進程的制約性因素。城鄉一體化之路既有效針對城鄉二元結構存在的問題，又符合科學發展觀和全面建設小康社會的思路，是黨和政府結合具體國情和當前發展階段的戰略選擇，在理論和實踐上都具有深刻的探討價值。

關鍵詞：城鄉一體化；三農問題；根本途徑

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0050-02

一、城鄉一體化是必由之路

建國以來，中國一直存在著城鄉二元結構，經濟利益和社會公共服務領域都存在著相當的城鄉差距。

從經濟角度分析，工農業的利益二元化和城鄉居民的利益二元化是計劃體制經濟和社會管理制度在當前實際下的反映。工農業利益的二元化突出地表現為工農業三個“剪刀差”。計劃經濟時期，國家通過統購統銷低價收購農產品、高價賣出工業產品來向工業部門轉移農業稅收、農村儲蓄，為工業發展積累資金，從而產生了工農業產品價格剪刀差；地方政府通過征用農村土地，從農民手里轉移了大量的 “土地剪刀差”；城鄉居民勞動就業同工不同酬，并且存在著廣泛的對農村戶籍勞動力的用工歧視現象，呈現“城鄉勞動力價格剪刀差”。城鄉居民的利益二元化的核心是收入問題。2002年城鄉居民收入比首次超過3倍，達 3.11，2009 年達最大值 3.33，近二年差距略有縮小，2010年3.23∶1，2011年降為 3.13，改革三十余年，中國仍是世界上城鄉收入差距最大的國家之一。

社會服務層面“二元化”現象廣泛。一方面，城鄉社會保障差異明顯，“城鄉二元社會保障體系”問題突出。目前，中國城鎮已基本建立起比較完善的包括養老、醫療、失業、工傷在內的社會保險和社會救助體系，而廣大農村卻遠遠落后于城市的社會保障建設。城鎮已建立了較高水平且完整的社會保障體系，養老保險金已基本實現了社會統籌，建立了國家、企業和個人共同負擔的基金模式；而在廣大的農村，仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點、以家庭保障為主體的社會保障，社會保障體系亟待健全完善。另一方面，城鄉公共服務“二元化”更甚。長期以來，中國公共服務明顯向城市居民傾斜，城市中交通、通訊、教育、文化、衛生等基礎設施幾乎完全是由政府財政投入，基礎設施建設水平和服務水平也是農村無法相比的；而對農村中的基礎設施，政府的投入則較為有限，有相當一部分要由農民自己來負擔，稅費改革前，對農民的“三提五統”成為農村教育和基礎設施建設的主要資金來源。近幾年來，國家雖然加大了對農村基礎設施建設的投入，一定程度提高了農村公共服務的水平，但長期形成的城鄉公共服務的二元結構并沒從根本上得到改變，城鄉公共服務均等化仍有很長的路要走。

綜合來說，城鄉二元結構的消極影響是黨和政府城鄉一體化戰略選擇的現實依據。城鄉二元結構長期制約著城鄉經濟社會發展，限制了資源的充分流動和優化配置，降低了城鄉之間的社會整合和社會認同程度，也有違全面建設小康社會的公平正義，所以，城鄉一體化是一項“得民心，謀發展”的必行戰略之舉，是中國城市化和現代化的進程的必由之路。

二、城鄉一體化的政策性探索

在充分認識到走“城鄉一體化”之路必然性的基礎上，我們會更加堅定地更加科學有效地貫徹這一戰略，也從城鄉二元結構的具體實際中，發現問題，尋找方法。要尋找推進城鄉一體化的途徑和政策，就必須要結合黨和國家的戰略安排，筆者在此結合黨的十八大報告中關于“推動城鄉發展一體化”的論述，并加以拓展和分析，探索城鄉一體化的途徑和策略。

“推動城鄉發展一體化。解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑。”這是十八大報告中關于推動城鄉發展一體化論述的題眼。筆者關于城鄉二元結構的分析從經濟角度和社會角度分別引起，相應的打破城鄉二元體制的措施也從經濟角度和社會角度出發，當然，經濟社會的發展是一體的，在此分開是為了突顯措施的針對性。

經濟基礎決定上層建筑，推動城鄉一體化必須大力發展農村的經濟。

（一）要完善城鄉發展一體化的經營制度，即完善農村基本經營制度

依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。城鄉發展一體化經營制度的核心在于建立完善的土地流轉機制，中國農村土地歸集體所有，農民的承包經營權從法律上講屬授權而非物權。這一產權制度安排不利于農民身份的退出，更不利于刺激農村人力資本的流動。為此，需要建立新的土地流轉機制，改善土地資源配置效率，激活農業剩余勞動力的轉移，為農業規模化、集約化、高效化經營提供廣闊空間。在建立土地流轉機制的基礎上，一方面繼續穩定并完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，根據自愿有償的原則引導土地承包經營權的依法合理流轉，發展多種形式的適度規模經營。另一方面積極探索發展農村土地合作新形式，加快推進集體產權制度改革。加快征地制度改革，提高農民在土地增值收益中的分配比例，建立和完善失地農民的就業和生活保障機制。以征地制度改革保證農民的土地權益，促進農民增收。

（二）要深化農村要素市場的改革，促進城鄉要素平等交換

中國農村改革最重要的成就之一就是推進了市場化取向的改革，推動了農村經濟的發展。從經濟視角出發，農村要素市場的改革相對滯后于產品市場的改革，從而限制了農村的發展。要素稟賦結構的改進，有利于促進經濟結構優化并保證效率。將其應用于農村的發展和城鄉一體化，需要推動城鄉之間的生產要素根據市場的要求自由流動，促進生產資源優化配置。深化農村要素市場的改革，就是要建立健全農村勞動力市場、土地市場和資本市場——健全農村勞動力市場，關鍵是改革現行人口登記制度，破除城鄉分割的二元社會管理體制，為構造城鄉統一的勞動市場提供條件；健全農村土地市場，關鍵是在穩定農民承包土地的基礎上，推動承包土地、農村建設用地以及農民宅基地的有償流轉；健全農村金融市場，需要建立一個適合農村金融需求特點的農村金融體系，深化農信社改革，發揮其農村金融主力軍作用，加大政策性金融支農力度，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合的農村金融格局。在2007年第三次全國金融工作會議以后，政府開始允許設立地區性的、滿足農村農戶金融需要的小型鄉村銀行，這對于農村金融市場的改革具有借鑒和指導的意義。

（三）要加快發展現代農業，轉變農業生產方式，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給

隨著經濟的發展和城市化進程的加深，農村的勞動力將逐漸減少是不可逆轉的趨勢。要想增加農業生產以滿足國內的農產品需求，實現農民增收和社會主義新農村建設的目標，其物質基礎在于農業生產力水平的不斷提高。現代農業的發展是重要的舉措，要按照高產、優質、高效、生態、安全的要求，加快轉變農業發展方式，推進農業科技進步和創新，加強農業物質技術裝備，健全農業產業體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，增強農業抗風險能力、國際競爭能力、可持續發展能力。要明確目標、制定規劃、加大投入，集中力量辦好關系全局、影響長遠的大事。要確保國家糧食安全、推進農業結構戰略性調整、加快農業科技創新、加強農業基礎設施建設、建立新型農業社會化服務體系、促進農業可持續發展。

城鄉一體化的進程必須是全面的，相應的社會層面也需要大有作為。

一方面要打破城鄉“軟硬”壁壘，取消城鄉分割的一系列制度。以穩步推進城鄉發展一體化為目標，建立城鄉之間合理配置的市場體系、城鄉經濟良性互動的有效體制、城鄉社會事業和基礎設施共同發展的運行機制。堅決打破城鄉“硬”壁壘，取消城鄉分割的戶籍管理制度，加快城鎮住房、土地管理、社會保障制度改革，解決進城農民及其子女在就業、住房、入學、社保等方面的政策限制，努力消除城鄉協調發展的體制性障礙。筆者把體制性的障礙成為“硬”障礙，在消除“硬”障礙的基礎上進一步消除影響城鄉間認同感、融合度、依存度、整合程度加強的“軟”障礙，綜合運用政府力量和社會力量，發揮第三部門的活力，全面推進城鄉經濟、社會、文化以及生態的一體化發展。

另一方面要大力推進城鄉公共服務均等化，促進公共資源均衡配置。建立城鄉統一的公共服務體系，必須打破城鄉分割的二元公共服務結構。一要統籌城鄉勞動力就業，建立城鄉統一、公平競爭的勞動力市場，統一城鄉就業政策和管理體制，積極促進轉移農村剩余勞動力；二要協調城鄉公共醫療衛生事業的發展，增加財政對農村公共衛生體系建設的投入，逐步建立農村公共衛生經費保障機制，加快建立和推廣新型農村合作醫療制度，保障農民享有衛生保健和基本醫療服務，切實解決農民“看病難、看病貴”的問題；三要建立城鄉統一的義務教育體制，加大對農村地區的教育投資，促進城鄉義務教育均衡發展；四要逐步建立城鄉可銜接的農村社會保障體系，要妥善解決失地農民和進城農民工的社會保障問題。

城鄉一體化是轉變城鄉二元結構、縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展、實現全面小康社會與現代化的重要戰略舉措，其巨大的生命力和科學的實踐性也必將隨著城鄉一體化進程的發展而顯現出來，從而對困擾中國多年的三農問題做一個較為滿意的解答。

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[5] 李長江.新農村運動：城鄉一體化[J].農村經濟，2005，（7）.[責任編輯 陳麗敏]