淺析中國農村敬老院的建設與發展

摘 要：隨著中國人口老齡化的加劇，青壯年勞動力的大量轉移，農村留守老人越來越多，傳統的家庭養老功能日趨弱化。農村的養老問題受到了當今社會的高度關注，尤其是作為集中供養重要途徑的農村敬老院的建設。為了改善農村老人的生存環境，積極探索農村敬老院的建設和發展具有深遠意義。

關鍵詞：農村；敬老院；發展

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0052-02

在中國，約有60%左右的老年人生活在農村。隨著中國人口老齡化的加劇，青壯年勞動力的大量轉移，農村留守老人越來越多，傳統的家庭養老功能日趨弱化?，F在的農村老人不僅要承擔繁重的田間農活，還要承擔撫養第三代的責任。大多數老人由于年齡的增長，體力和精力不支，不論是在精神生活方面，還是身體健康方面都受到了很大的損害。農村老人的養老問題受到了當今社會的高度關注，尤其是作為集中供養重要途徑的農村敬老院的建設。目前，中國農村敬老院有3萬余家，只有1.1萬家身份合法，高達2/3的敬老院是“黑戶”。而且，中國農村敬老院的閑置床位多達47.5萬張，利用率只有78%，根本沒有發揮出養老中心的作用。為了改善農村老人的生存環境，積極探索農村敬老院的建設和發展迫在眉睫。

一、中國農村敬老院的發展歷程與現狀

1956年1月，中央以草案的形式發表的《1956—1967年全國農業發展綱要》，首次提出了“五?！钡母拍睢?956年的《高級農業生產合作社示范章程》也規定了“五?！钡膬热荨Ｒ源藶橐罁?，由中國特色的農村五保制度初步形成。由于分散供養不能解決一些孤寡老人的無人照料問題，一些地方開始為五保戶興建敬老院對五保老人實行集中供養制。1956年黑龍江省拜泉縣興華鄉辦起了全國第一所農村敬老院。這以后，全國各地紛紛效仿，本著 “一鄉一院”的建院目標，以集體經濟為依托，以本鄉鎮“五保”對象為主體，全面建設鄉鎮敬老院。據統計，1958年全國共辦起15多萬所敬老院，集中收養五保對象300多萬人。

農村實行分田到戶的生產責任制以后，1985年國務院規定，鄉和村供養五保戶的費用，“實行收取公共事業統籌的辦法解決”。20世紀80年代初農村實行“大包干”，集體經濟解散，原來由村組集體供養的五保戶的生活來源成了問題。民政部門及時采取措施，主要是對五保供養所需經費以鄉鎮為單位進行統籌，并大力發展農村敬老院，實行集體供養，政府給予必要的支持。在20世紀80年代中期掀起了一股建福利院的高潮，各鄉各鎮都建起了自己的福利院，并劃撥了一定的土地給福利院作為生活用地，有條件的辦起了養殖場等，以增加收入改善經濟狀況。統籌款還是由五保戶所在的村組承擔，只是由鄉鎮統一收支而已。

1994年，國務院發布《農村五保供養工作條例》，首次以法規的形式對五保供養進行了規范，明確了五保供養工作的性質、資金來源、集體責任等，為農村五保供養工作提供了基本的法律依據。1997年，民政部頒布的《農村敬老院管理暫行辦法》明確規定，敬老院是農村集體福利事業單位，其所需經費實行鄉鎮統籌，并通過發展院辦經濟和社會捐贈逐步改善供養人員的生活條件，進一步加強了農村敬老院的建設。

不過，隨著農村經濟的改革深化與發展，建立在農村集體經濟基礎之上并主要由農村居民互助的農村五保制度亦面臨著新的挑戰，尤其是農村實行稅費改革和取消農業稅等后，農村中的五保對象亦需要有新的保障機制。在新的時代背景下，民政部、財政部、國家發展和改革委員會于2004年8月23日聯合發出《關于進一步做好農村五保供養工作的通知》，再次明確了農村五保供養工作的相關政策，為在新的形勢下做好農村敬老院的建設工作提供了指導。

二、中國農村敬老院發展過程中存在的問題

1.敬老院的機構性質不明確，管理體制不順暢。1994年國務院頒布的《農村五保供養工作條例》中并沒有明確敬老院的性質和主管部門，只是規定“縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域內的農村五保供養工作。鄉、民族鄉、鎮人民政府管理本行政區域內的農村五保供養工作”；“縣級人民政府和鄉、民族鄉、鎮人民政府應當為農村五保供養服務機構提供必要的設備、管理資金，并配備必要的工作人員”。由此可以看出，農村敬老院是在民政局與鄉鎮政府的雙重管理之下，那么敬老院到底是民政局的下屬事業單位還是鄉鎮所屬事業單位，在《條例》里沒有明確規定，導致權責不分。由于不具備法人資格，當前鄉鎮（街道）敬老院由鄉鎮（街道）直接管理，客觀上使得政府和敬老院一體化，造成政事不分，職能錯位，既增加了政府的負擔和法律責任，也使得敬老院自身缺乏應有的生機與活力。另外，由于性質模糊，鄉鎮敬老院均未進行法人登記，在金融機構不能開設獨立銀行賬戶，不能取得規范的收款收據，社會捐助和財政補貼不能作為獨立接收機構。

2.經費嚴重不足，供養水平較低。經費不足是制約敬老院建設與發展的關鍵因素。農村敬老院建設和管理，需要增加資金投入，由于資金保障不足，上級資金支持力度不夠，導致敬老院的建設資金短缺。同時由于敬老院的管理服務成本高，運轉負擔較重。目前，所有的敬老院的各種經費都由鄉鎮財政自行解決，而鄉鎮財政比較困難，對敬老院的投入非常少，只能勉強維持日常開支，甚至出現有些敬老院的服務人員擠占供養老人的生活費。雖然從2009年開始農村敬老院建設已列入民生工程，上級補助部分資金，但資金缺口仍然較大。每年財政投入的資金通常都用于五保供養金的發放，在保障了五保集中供養對象平時的吃、穿、用之后，就很難剩下多余的資金，因此就不能夠充分的安排資金用于敬老院的更新、維修、服務、醫療等建設，有限的供養經費與敬老院其他費用的矛盾十分突出。最突出的表現就是集中供養水平較低，集中供養五保對象供養標準偏低，僅僅能滿足吃飽穿暖的基本需求，不能滿足五保對象大病救治等的需要。

3.缺乏專業的工作人員，服務水平不高。目前，大部分農村敬老院管理制度不健全，管理人員的配備不完善，一是人員數量不足。由于敬老院供養的老人中有相當一部分是殘疾或者生活不能自理，工作量十分繁重。同時，敬老院的工作人員是由鄉鎮聘用的，沒有固定的經費和編制，工資很低，因此，很多人都不愿意到敬老院來工作。二是專業的服務水平較低。大多數農村敬老院沒有配強配齊專職的管理服務人員，除了院長由鄉鎮民政助理員兼任以外，其他的工作人員大多是臨時雇傭的。這些管理服務人員基本上都沒有接受過專業培訓，缺乏積極主動的工作態度、認真負責的服務精神、專業的管理知識技能，對于老人的照顧覺得只要夠吃夠喝就行了，根本談不上對老人的醫療護理和保健康復，至于老人的精神生活和心理需求更是根本不予理會。這樣的敬老院對于老人來說，與其說是養老，不如說是收養。這樣的服務質量讓很多有養老需求的老人望而止步，不敢也不愿到這樣的機構來養老。對于敬老院來說，由于擔心承擔更多的責任，也不愿意收養過多的老人，尤其是那些特別需要照顧的失能老人。

三、發展農村敬老院的對策建議

1.明確敬老院的機構性質，理順管理機制。一是明確鄉鎮敬老院的單位性質，由省、市、縣（市、區） 和鄉鎮人民政府利用國有資產共同建設的全市鄉鎮敬老院事業單位法人地位，由縣級民政部門管理。只有明確了鄉鎮敬老院的機構性質，才能理順管理體制，做到權責的對等和統一，從而可以進一步改革人事制度，從根本上改變了農村敬老院的尷尬處境，為其日后的持續發展拓展了空間。二是落實鄉鎮中心敬老院管理人員編制，根據按需設崗、按崗聘用的原則，遵照《勞動法》、《勞動合同法》，簽訂勞動合同，實行合同管理。同時，要落實其工資待遇，標準不能低于當地職工最低工資標準，并由單位繳納基本養老保險，所需費用納入縣（市、區）財政預算。只有這樣，才能調動廣大敬老院工作人員的積極性。三是加強制度建設，以福利中心管理模式為主導，進一步建立健全農村敬老院入院準入、財務、民主管理監督等制度，規范完善農村敬老院供養信息庫。

2.加大資金投入，提高供養水平。一是按照國務院《農村五保供養條例》要求，將集中供養五保對象的喪葬費、醫療費以及敬老院管理服務人員經費、房屋維修費、取暖費等六項費用納入財政預算，要逐年增加對敬老院的資金投入，進一步提高敬老院的保障水平。各級政府要加強責任主體意識，積極作為，保障各項五保供養經費有效落到實處。建立五保供養標準自然增長機制，五保供養標準不得低于當地村民的平均生活水平。二是整合社會資源，引進社會資金，以減輕財政壓力。要動員全社會的力量參與敬老院的建設與發展，積極為敬老院送科技、送項目或者對口幫扶，幫助敬老院大力發展養殖、加工個手工制作等副業補充供養經費，切實提高敬老院的收益，增強敬老院的自身發展能力。積極發揮慈善組織的作用，通過完善各種鼓勵性政策，引導一些企業和個人積極捐款捐物，支持敬老院的建設和發展。三是鄉鎮敬老院屬非營利性養老服務機構，其建設用地應依據國家《劃撥用地目錄》的規定，采用劃撥方式供地，適當減免城市基礎設施配套費，用水、用電，應當按當地居民生活用水、用電價格收取費用。

3.完善管理制度，提高服務水平。規范管理是發展敬老院的關鍵，要根據當地的具體情況，建立起一套行之有效的管理制度。一是建立健全《敬老院管理制度》、《敬老院財務管理制度》、《敬老院服務人員崗位職責》、《敬老院衛生及安全管理制度》等一系列的規章制度，嚴格按照規章制度辦事。二是敬老院的工作人員要逐步實行面向社會公開招聘，引入一批熱愛社會福利事業、有豐富的管理經驗、較強的服務意識的專門人才充實敬老院的管理服務隊伍。同時，要對現有的管理服務隊伍進行調整，加強培訓，培養工作人員的責任感和使命感，不斷提高業務素質和管理水平。對工作人員的管理服務水平也要進行定期考核，形成激勵機制。由于很多老人對醫療護理有特殊的要求，必須要對護理服務人員進行醫療方面的特殊培訓，建設專業的護理隊伍，提高服務質量。三是整合民間資源，建立綜合服務網絡。挖掘鄉鎮自身的資源，比如在家務農的婦女、鄉村醫生等，聯合社區志愿者和社會工作者形成綜合服務網站，為老人提供包括生活照顧、醫療保健、康復治療和應急救援等在內的綜合性服務。

參考文獻：

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[責任編輯 陳麗敏]