深化改革土地流轉制度 促進社會主義新農村建設

摘 要：基于家庭聯產承包責任制下的農村土地承包經營權流轉制度已經適應不了現代化農業發展和社會主義新農村建設的需要。因此，必須在充分調研的基礎上深化改革，建立土地流轉市場運行機制、健全土地流轉法律保障體系、完善土地流轉配套制度。從而創新農村土地流轉制度改革，促進社會主義新農村建設。

關鍵詞：土地流轉；新農村建設；土地流轉制度

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0060-02

改革開放以后，百業待興。為了發展農業、復蘇農村經濟，最終在農村確立了家庭聯產承包責任制的土地流轉經營制度。家庭聯產承包責任制在保證土地集體性質的基礎上，通過承包經營的形式，下放土地使用權。自實施家庭聯產承包責任制以來，農民的生產積極性空前高漲，農村經濟取得階段性發展，絕大部分實施家庭聯產承包責任制的地區的農民都基本上解決了溫飽問題，這正是家庭聯產承包責任制發揮的功效。然而，家庭聯產承包責任制也因其生產規模小、土地流轉機制不完善等時代局限性，已經適應不了現代農業的發展和社會主義新農村建設的需要，并且已經成為社會主義新農村建設的主要障礙之一。農村要建設，農業要發展，農民要安居樂業，就要創新農村土地流轉制度改革，完善土地流轉機制，為農村經濟建設打好基礎，進而促進社會主義新農村建設。

一、相關概念界定

（一）農村土地流轉

農村土地流轉，是指農村土地承包戶可以依法對其所承包土地的使用權通過轉讓、租賃、入股等形式進行處置，從而獲得收益的行為。具體來說，農村土地流轉包括兩種類型：一是改變土地的所有權，把集體所有的土地變為國有土地；二是在保持集體土地所有制主體不變的前提下，土地使用權（主要包括經營權、收益權和流轉權等）在不同市場主體之間的轉移和交易。通過土地流轉，可以實現農村土地資源的合理配置，促進農業的集約化、規模化、現代化生產。

（二）社會主義新農村建設

2006年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中首次提到了“社會主義新農村建設”。文件中指出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，結合農村發展實際，扎實穩步推進新農村建設。建設社會主義新農村，是在全面建設小康社會的關鍵時期、中國總體上經濟發展已進入以工促農以城帶鄉的新階段、以人為本與構建和諧社會理念深入人心的新形勢下，中央作出的又一個重大決策，是統籌城鄉發展，實行“工業反哺農業、城市支持農村”方針的具體化。建設社會主義新農村，生產發展是基礎，因此，要深化改革制約農村生產發展的制度、體制因素。農村當前的土地流轉制度已經成為制約農村生產發展的主要因素之一，因此，要建設好社會主義新農村，就要從根本上改革農村土地流轉制度。

二、社會主義新農村背景下農村土地流轉存在的問題

（一）土地流轉市場運行機制不成熟

農村自家庭聯產承包責任制實施以來，就伴隨著土地流轉，但由于種種原因，如有關土地流轉的法律體系不健全、流轉規模較小、農村土地流轉的相關主體發展滯后等，至今尚未形成發展成熟的土地流轉市場。具體表現為以下三點：

第一，土地流轉糾紛居高不下。有些農戶之間的土地流轉往往依賴于口頭協議或是交情，而不是通過合同、協議的方式。當有利益之爭時，就容易引發糾紛，近年來，農村土地流轉糾紛的案件居高不下。據統計，從2009—2011年7月，湖南省法院系統受理的農村土地承包經營權糾紛案件高達805件，其中2009年287件，2010年296件，2011年1—7月就有221件。而且由于沒有事先簽訂具有法律效益的流轉合同或者協議，在處理這些土地轉讓的糾紛時，就會很難界定。

第二，土地流轉中介組織匱乏。目前，服務于農村土地流轉的中介組織還比較匱乏，由于沒有中介組織進行信息交流和共享，而土地流轉主體彼此間還沒有形成暢通的信息交流渠道，就導致土地流轉主體間的信息不對稱。想轉讓土地使用權的人找不到需要土地的人，相反，需要土地的人也找不到合適的出讓者。

第三，政府角色失位，充當土地流轉主體。由于農民自身能力有限，且農村土地流轉中介組織匱乏，作為監督、規范土地流轉市場的政府本身是作為“裁判員”的，但是土地流轉的過程中，政府往往越位，充當土地流轉主體，政府既作為“裁判”，又作為“運動員”，這本身就破壞了土地流轉市場的正常運行。況且，有時候還存在損害農民利益的行為發生。

（二）尚未形成健全的土地流轉法律保障體系

2003年實施的《農村土地承包法》中規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉。盡管《農村土地承包法》從法律層面保護了合法的土地承包經營權；《物權法》也對農村土地承包經營權的流轉有了一定規定。但是，由于立法的滯后性，中國目前涉及土地流轉的法律還沒有形成健全的體系，就算僅有的幾部涉及土地流轉的法律法規也對土地流轉設有諸多限制，嚴重影響了農村土地流轉制度的改革。其次，對土地承包經營流轉還存在立法缺陷，比如，對農村土地流轉主體的限制性規定就制約了農村土地使用權的流轉。

（三）缺乏土地流轉配套服務機制

中國土地流轉缺乏相關的配套服務機制，如缺乏土地流轉糾紛處理機制，前面已經提到，由于農村土地流轉手續不規范，隨意性較大，因此，相比較而言，更容易引起糾紛。而目前，我們在農村土地流轉糾紛處理機制上的建設還出于起步階段，尚不能妥善解決好土地流轉中出現的糾紛問題。其次，城鄉二元戶籍制度一定程度上也限制了土地流轉，原因在于城鄉二元戶籍制度限制了人口的城市化，目前，城鄉二元戶籍制度的改革還不徹底，致使農民無法脫離土地，從而限制了農村土地流轉的規模，不利于農村土地的集約化、規模化經營。

三、深化改革土地流轉制度，促進社會主義新農村建設

（一）建立農村土地流轉市場運行機制

要深化改革農村土地流轉制度，就要在市場經濟條件下建立合乎市場規律的土地流轉市場機制，實現土地流轉的市場化。首先，要規范農村土地流轉行為，引導土地流轉主體自覺遵守土地流轉法規，把土地流轉控制在法律保護的層面下，這樣，產生糾紛時，就可以依法進行裁定。其次，要大力發展農村土地流轉中介服務機構，通過中介組織，將土地流轉主體的相關信息匯總，實現信息共享，實現土地流轉的市場化。再次，政府應該扮演好自己的“裁判”角色，不應該越位充當土地流轉主體，而應該監督土地流轉市場，規范土地流轉主體的行為，并且，要切實保障土地流轉主體的合法權益。最后，要建立土地產權價值評估機構，采用專業手段明確土地產權以及價值，保障土地的公平流轉，從而起到保護土地流轉主體的合法利益。

（二）健全農村土地流轉的法律保障體系

在進行土地流轉時，應該認真遵守《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》、《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》等一系列法律法規，做到依法進行土地流轉。其次，在立法層面上，要在充分調研的基礎上，盡快健全農村土地流轉的法律保障體系，彌補相關法律在土地流轉上的漏洞，明確農村土地產權，把土地流轉的各個環節納入到法律的保護體系下。最后，要在深化改革農村土地流轉制度的基礎上，加強土地流轉方面的立法建設，并且，要提高其法律位階。需要提出的是，在立法中，要特別設計注重保護農民合法利益的法律款項。

（三）完善農村土地流轉配套服務機制

要深化農村土地流轉制度改革，促進社會主義新農村建設，就要完善農村土地流轉配套服務機制。首先要加快城鄉戶籍制度改革，打破城鄉二元戶籍體制，農民進城后可以享受和城鎮居民同等的醫療、子女就學等權益，使部分農村勞動力從土地中釋放出來，把土地的經營權流轉出去，這樣的話較少的人就掌握了土地的經營使用權，就可以進行農業的集約化和規模化生產。其次，要建立和完善農村土地流轉糾紛解決機制，豐富糾紛解決方式。最后，要推動農村社保和醫保建設，打消農村土地出讓者的后顧之憂，進而才能推動農村的土地流轉。

四、結語

現行土地流轉制度已經成為制約農村發展的主要因素，因此，要建設好社會主義新農村，就要結合時代特征，從建立土地流轉市場運行機制、健全土地流轉的法律保障體系以及完善農村土地流轉配套服務機制等方面入手，深化改革農村土地流轉制度。

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