中國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)存在的問(wèn)題及制度因素淺析

摘 要：近年來(lái)，中國(guó)地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，這種競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政支出上，而在相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的支出上各地方政府則表現(xiàn)十分被動(dòng)，這種不和諧的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)阻礙了管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的步伐。從制度上分析造成地方政府惡性財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)原因，為緩解財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)狀況尋找突破口。

關(guān)鍵詞：財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；制度；用腳投票；地方政府

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）13-0136-03

引言

“財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”這個(gè)概念最早來(lái)源于蒂博特（Tiebout Charles）于1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》一文，蒂博特提出了“用腳投票”理論，認(rèn)為在各轄區(qū)的稅負(fù)和公共產(chǎn)品提供水平存在差異時(shí)，各地居民可以通過(guò)“用腳投票”的方式來(lái)選擇增加能夠自身福利的地方政府，而地方政府認(rèn)為吸引居民到本轄區(qū)定居能夠增加本轄區(qū)的稅源，從而紛紛降低稅負(fù)，提供充足的公共產(chǎn)品，這就為地方政府的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)提供了依據(jù)。

該理論認(rèn)為地方政府的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)能夠增進(jìn)社會(huì)福利，同時(shí)也為建立“服務(wù)型”政府提供了理論依據(jù)。然而蒂博特的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)模型是建立在一系列的假設(shè)之上的：人口流動(dòng)不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無(wú)利益外溢、信息完備等。這些假設(shè)條件十分“苛刻”，有些條件在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中是很難滿(mǎn)足的，比如戶(hù)籍制度限制了人口的自由流動(dòng)，公共產(chǎn)品的非排他性使某個(gè)轄區(qū)政府提供的公共物品和服務(wù)具有外溢性。此外，在不同的國(guó)家，受到自然條件、歷史文化和制度差異的影響，也會(huì)使某些假設(shè)條件在一些國(guó)家滿(mǎn)足，在另一些國(guó)家不能得到滿(mǎn)足，這就會(huì)出現(xiàn)蒂博特財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)模型的結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)，甚至扭曲，不但不能提高社會(huì)福利，反而帶來(lái)了負(fù)面效應(yīng)。本文將通過(guò)對(duì)中國(guó)的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)狀況的描述，并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，分析其存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的制度因素。

一、中國(guó)地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)

從上面的蒂博特財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論中可以看出，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的形式包括了兩方面：一是稅收競(jìng)爭(zhēng)，稅收競(jìng)爭(zhēng)是指各地區(qū)通過(guò)競(jìng)相降低有效稅率或?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠以及其他方式爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源；二是支出競(jìng)爭(zhēng)則是指：一方面，地方政府通過(guò)加大經(jīng)濟(jì)性支出（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）增加并引導(dǎo)資本向本地聚集直接刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面地方政府可以加大社會(huì)性支出（醫(yī)療、教育等），提供高質(zhì)量高水平的公共服務(wù)，提高本地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)，并吸引人力資本向本地區(qū)聚集。然而，在中國(guó)地方政府的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中也表現(xiàn)出自身的特點(diǎn)：在稅收和經(jīng)濟(jì)性支出上表現(xiàn)出了過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，而在社會(huì)性支出上，地方政府表現(xiàn)得很被動(dòng)，阻礙了中國(guó)政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

1.各地方政府在制度內(nèi)外同時(shí)展開(kāi)稅收競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)形式主要有兩種：一種是制度內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)，地方政府利用稅收制度上明確規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策手段進(jìn)行的稅收競(jìng)爭(zhēng)，由于中國(guó)的稅收權(quán)限相對(duì)集中，地方政府展開(kāi)稅收競(jìng)爭(zhēng)的空間相對(duì)有限，只能通過(guò)中央政府審批獲得一些區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，地方政府為了獲得這些稅收優(yōu)惠政策便展開(kāi)了新的競(jìng)爭(zhēng)——加大當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，爭(zhēng)相向中央政府尋求優(yōu)惠政策等。以國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，中央政府給予國(guó)家級(jí)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)一系列的優(yōu)惠政策，其中最重要的就是稅收優(yōu)惠。近幾年來(lái)各地方開(kāi)始申報(bào)國(guó)家級(jí)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，2000年全國(guó)共有43個(gè)，到2012年5月底增至132個(gè)，平均每年大約增加8個(gè)，而目前平均每個(gè)省份（直轄市）有4個(gè)；此外還存在各種各樣的制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。

2.各地方政府在經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出上展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)。由于用于經(jīng)濟(jì)性支出直接作用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，能對(duì)經(jīng)濟(jì)起到直接的刺激和拉動(dòng)作用，而社會(huì)性支出則是注重提高勞動(dòng)力的整體素質(zhì)，只能間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且時(shí)間較長(zhǎng)，也就是說(shuō)經(jīng)濟(jì)性支出要比用于社會(huì)性支出對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展見(jiàn)效快。同時(shí)地方政府具有短視性，為了得到上級(jí)政府的嘉許或者提高政績(jī)，將有限的財(cái)政資金很大一部分用來(lái)投資建設(shè)。2007年中國(guó)經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出占全部財(cái)政支出的比重為25.3%，而早在20世紀(jì)90年代西方中等收入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出就已經(jīng)降到了20%，高收入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出比重更低為14%，可見(jiàn)，中國(guó)目前在經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出占全部財(cái)政支出的比重仍然很高，也說(shuō)明了在經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出上仍然存在較為激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

3.各地方政府在社會(huì)性財(cái)政支出上缺乏競(jìng)爭(zhēng)。Demurger、Keen等通過(guò)分析認(rèn)為，相互獨(dú)立的地方政府之間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)極有可能導(dǎo)致對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共投入明顯多于對(duì)其他公共品的投入；喬寶云等（2005）以小學(xué)義務(wù)教育為例，指出中國(guó)地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了地方政府教育經(jīng)費(fèi)投入的不足，驗(yàn)證了地區(qū)間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)福利的影響結(jié)果及其影響機(jī)制。由于對(duì)地方政府的績(jī)效考核制度不完善，以短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核指標(biāo)，而且地方政府官員的任職是流動(dòng)的，使得地方官員具有短期性，所以在地方政府官員任職期間都只會(huì)努力進(jìn)行見(jiàn)效快的經(jīng)濟(jì)性投資建設(shè)，而不愿意進(jìn)行見(jiàn)效期長(zhǎng)的公共服務(wù)（教育、醫(yī)療等）投資，所以各地政府在社會(huì)性財(cái)政支出上表現(xiàn)得非常被動(dòng)。在這種情況下，中央政府必須承擔(dān)公共服務(wù)的提供主體，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，但是中央政府的財(cái)力也是有限的，所以就出現(xiàn)了中央政府硬性要求地方政府承擔(dān)配套資金的現(xiàn)象。由于地方政府的財(cái)力不足，又注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此在社會(huì)性財(cái)政支出上十分被動(dòng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力。

二、中國(guó)地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響

當(dāng)前中國(guó)地方政府間這種在稅收和經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出上的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和在社會(huì)性財(cái)政支出上缺乏競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀，不但不會(huì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)福利，反而造成了負(fù)面的影響。

1.地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)使地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。累積循環(huán)因果理論認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，各因素之間存在著循環(huán)累積的因果關(guān)系，當(dāng)某一社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素A發(fā)生變化，會(huì)引起另一因素B的變化，而因素B的變化，反過(guò)來(lái)又強(qiáng)化了因素A的原來(lái)的變化……最終導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)沿著最初因素A變化的方向發(fā)展形成累積性的循環(huán)發(fā)展趨勢(shì)。

地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)力就相當(dāng)于因素A，是原始變量，由于發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，市場(chǎng)較成熟，地方政府應(yīng)盡量避免干預(yù)，所以地方政府有足夠的財(cái)政資金用于社保支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、教育支出、科技創(chuàng)新支出和文化支出等，就如前文分析的，這些社會(huì)性財(cái)政支出將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，從而當(dāng)?shù)刎?cái)政競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步加強(qiáng)……相反，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)力較弱，地方政府又注重短期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題，生產(chǎn)率較低，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度滯后，從而當(dāng)?shù)刎?cái)政競(jìng)爭(zhēng)力更弱……這就形成了兩種逐漸走向兩極的循環(huán)當(dāng)中，從而進(jìn)一步拉大了區(qū)域間的差距。

2.惡性競(jìng)爭(zhēng)造成了大量重復(fù)建設(shè)，地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同。各級(jí)地方政府在積極發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的同時(shí)忽略本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，脫離實(shí)際，大量投資于興建工業(yè)園、開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、市政設(shè)施、園區(qū)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目。惡性比拼與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，使得地區(qū)資源利用效率低下，造成資源浪費(fèi)。在追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府官員不尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到自身的比較優(yōu)勢(shì)，盲目效仿，跟隨其他競(jìng)爭(zhēng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這不僅造成各地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同化現(xiàn)象嚴(yán)重，也導(dǎo)致各地方政府間協(xié)作與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效益低下，最終會(huì)給整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)消極影響。

3.地方政府無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)不利地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。根據(jù)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，人力資本才是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)不斷增長(zhǎng)的永久力量，資本只能在短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定水平時(shí)，將處于穩(wěn)定狀態(tài)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為零。而優(yōu)質(zhì)高水平的公共服務(wù)能夠提高勞動(dòng)力技能、提高生產(chǎn)率水平，進(jìn)而增加人力資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，能夠長(zhǎng)期地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)。而經(jīng)濟(jì)性支出相當(dāng)于資本，只能在短時(shí)期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的一時(shí)增長(zhǎng)。然而越演越烈的地方政府的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)出來(lái)的重經(jīng)濟(jì)性投資建設(shè)而輕社會(huì)福利等公共服務(wù)投資的特點(diǎn)，勢(shì)必會(huì)使地方政府不顧環(huán)境的承載能力、公共服務(wù)水平和公民素質(zhì)等長(zhǎng)期影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，只顧眼前利益，以犧牲未來(lái)發(fā)展能力為代價(jià)，發(fā)展高污染、高耗能等投資小、見(jiàn)效快的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以此拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的增長(zhǎng)，這種發(fā)展方式不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久持續(xù)發(fā)展。

三、導(dǎo)致中國(guó)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀的制度因素

制度往往是單位主體乃至社會(huì)運(yùn)作狀況的深層因素，為此，本文分析導(dǎo)致中國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的制度因素，剖析根本原因，為改善財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)狀況尋找突破口。

1.中央與地方政府的代理關(guān)系。隨著分稅制的不斷推進(jìn)和完善，中國(guó)中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系逐步劃清，地方政府在一定程度上成為獨(dú)立主體，需要承擔(dān)一定的責(zé)任。但是這種獨(dú)立性不如美國(guó)地方與聯(lián)邦政府之間的獨(dú)立性強(qiáng)，在中國(guó)地方政府不允許發(fā)債，需有中央政府統(tǒng)一轉(zhuǎn)發(fā)或代發(fā)，在地方政府無(wú)力償還債務(wù)時(shí)，中央政府將會(huì)為其“兜底”。因此，中央與地方政府之間的代理關(guān)系使地方政府沒(méi)有破產(chǎn)的壓力，各個(gè)地方政府在財(cái)政預(yù)算支出競(jìng)爭(zhēng)上也就沒(méi)有后顧之憂(yōu)，促使地方政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

2.戶(hù)籍制度。戶(hù)籍制度限制了人口在區(qū)域間的自由流動(dòng)。中國(guó)的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)并沒(méi)有達(dá)到蒂布特模型中所論述西方國(guó)家財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的結(jié)果——各地方政府競(jìng)相提供高水平、高質(zhì)量的公共服務(wù)，這是因?yàn)橹袊?guó)的一些特定的制度不滿(mǎn)足蒂布特模型的假設(shè)，人口在轄區(qū)間自由流動(dòng)是蒂布特模型的前提假設(shè)。然而目前中國(guó)的戶(hù)籍管理制度限制了居民在區(qū)域間的自由流動(dòng)，在中國(guó)地方政府提供公共服務(wù)的能力本來(lái)就有限，在提供公共服務(wù)數(shù)量不足的情況下只好以是否具有本地戶(hù)籍為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否給予公共服務(wù)，不平等地對(duì)待具有本地戶(hù)籍和外來(lái)人口，公共物品的不足更加限制了人口的流動(dòng)，因此，對(duì)于地方政府，即使不提供高水平的公共服務(wù)也能留住納稅人，這也就導(dǎo)致了地方政府在社會(huì)性財(cái)政支出上被動(dòng)、消極的局面。通過(guò)改革住房制度、戶(hù)籍制度、社會(huì)保障等制度，逐步解除其對(duì)要素流動(dòng)的約束，更好地發(fā)揮公民“用腳投票”的偏好表露機(jī)制，促使地方政府加大對(duì)公共服務(wù)提供的積極性，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)長(zhǎng)久發(fā)展做準(zhǔn)備。

3.政績(jī)考核制度。以GDP為核心的政績(jī)考核制度使地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)重經(jīng)濟(jì)性支出而輕社會(huì)性支出。由于對(duì)地方政府的績(jī)效考核制度不完善，以短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核指標(biāo)，而且地方政府官員的任職是流動(dòng)的，使得地方官員具有短視性，過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激作用，因?yàn)檫@種刺激作用在短期內(nèi)就能見(jiàn)效，而社會(huì)性財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響有很長(zhǎng)的滯后性，與官員任職的流動(dòng)性是相悖的，因此各地政府在經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出上展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，雖然區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但這種方式的增長(zhǎng)會(huì)以透支性刺激為代價(jià)，終會(huì)耗盡增長(zhǎng)潛力并且無(wú)法持續(xù)支付這種刺激成本。如果地方政府官員的任職是穩(wěn)定的，或者官員晉升博弈機(jī)制的因素影響，各地區(qū)地方政府將從激烈的對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)走向合作性競(jìng)爭(zhēng)，不僅可以有效地鞏固本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也可以避免地方政府制定地區(qū)性社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的盲目性，減少資源浪費(fèi)，有利于一個(gè)區(qū)域乃至全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成（張強(qiáng)，2009）。

為此，本文認(rèn)為應(yīng)該從三方面來(lái)緩解地方政府的惡性財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，一是使地方政府成為真正的主體，自享收益、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決杜絕中央政府為地方政府“財(cái)政兜底”；二是改革戶(hù)籍制度，取消公共服務(wù)與戶(hù)籍掛鉤，使不同地域的居民能夠自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)用腳投票的權(quán)力；三是完善政績(jī)考核制度，建立一個(gè)綜合性、長(zhǎng)期性的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。

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[責(zé)任編輯 安世友]