縣級(jí)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展研究

摘 要：位于湖北省西部的秭歸縣近年來依托三峽工程的連帶效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨迅速，雖然不斷提高財(cái)政推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，但是財(cái)政體制和管理仍有不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的地方。對(duì)秭歸縣財(cái)政收支進(jìn)行一些思考，期望通過分析秭歸縣地方財(cái)政的現(xiàn)狀和發(fā)展障礙，探索三峽庫區(qū)縣級(jí)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的思路，并為與秭歸縣相類似情況地區(qū)的發(fā)展提供相關(guān)借鑒。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)財(cái)政；可持續(xù)發(fā)展；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）13-0138-03

1994年中國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)稅體制改革后，隨著公共支出的增長(zhǎng)和收入結(jié)構(gòu)的變化，省以下地方財(cái)政遭遇瓶頸，縣級(jí)財(cái)政作為中國(guó)財(cái)政體系的最基層的部分，為避免在新一輪的財(cái)政體制改革中陷入困境，地方財(cái)政工作應(yīng)當(dāng)將公共財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展調(diào)整為最突出的目標(biāo)。

一、秭歸縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況介紹

秭歸地處湖北省西部、川鄂咽喉長(zhǎng)江西陵峽畔，位于三峽工程壩上庫首，水陸交通發(fā)達(dá)、縱橫交錯(cuò)，長(zhǎng)江“黃金水道”橫貫縣境64公里，是渝東鄂西的交通“咽喉”和物資集散地。旅游資源得天獨(dú)厚，集山、水、峽、壩于一體，自然山水、人文景觀、屈鄉(xiāng)文化交相輝映。水力資源十分豐富，縣境內(nèi)有10條河流，水能蘊(yùn)藏量17.77萬千瓦，是全國(guó)農(nóng)村水電中級(jí)電氣化建設(shè)試點(diǎn)縣。礦產(chǎn)資源種類繁多，現(xiàn)已探明的有煤、鐵、金、硅石等20多種，是國(guó)家黃金和煤炭生產(chǎn)重點(diǎn)縣。全縣土地面積2 427平方公里，耕地總資源2.7萬公頃，多以荒山林地為主，是一個(gè)典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。

從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，秭歸縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平增長(zhǎng)快速、穩(wěn)健，三次產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重由2010年的20.8∶35.35∶43.85轉(zhuǎn)變?yōu)?011年的22.57∶36.90∶40.53，其中工業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重由2010年的30.85%增加至31.22%。第二，投資和消費(fèi)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁。2011年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資達(dá)446646萬元，比上年同期增長(zhǎng)43.31%，增勢(shì)較強(qiáng)；社會(huì)消費(fèi)品零售總額比上年增長(zhǎng)17.8%，實(shí)現(xiàn)221 355.3萬元。投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)作用明顯，而縣級(jí)市場(chǎng)需求的推動(dòng)作用卻相對(duì)較弱。第三，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，2011年，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政總收入51 359萬元，較上年同期增長(zhǎng)33.66%，其中一般預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)38.44%的增長(zhǎng)，達(dá)38 256萬元。第四，民生建設(shè)蓬勃發(fā)展，人民生活質(zhì)量得到一定改善。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增至12 757元，比上年同期增長(zhǎng)11.03%，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)更為迅速，同比增速達(dá)16%，收入達(dá)到4 056元，人民生活水平得到了相應(yīng)的提高。

二、秭歸縣地方財(cái)政發(fā)展的現(xiàn)狀（財(cái)政收支執(zhí)行情況）

1.財(cái)政收入執(zhí)行情況。2011年，全縣地方財(cái)政總收入完成51 359萬元，占年初預(yù)算的96.63%，同比增加12 933萬元，增長(zhǎng)33.66%。其中地方一般預(yù)算收入完成38256萬元，完成調(diào)整目標(biāo)的110.57%，比同期增收10 622萬元，增長(zhǎng)38.44%。主要稅種完成情況（如圖1所示）。

2.財(cái)政支出執(zhí)行情況。全縣公共財(cái)政預(yù)算支出完成160 047萬元，同比增長(zhǎng)19.73%；其中中央、省專款支出59 733萬元，同比增長(zhǎng)9.31%；省補(bǔ)財(cái)力性專項(xiàng)支出26 609萬元，同比增長(zhǎng)80.55%；一般預(yù)算支出完成73 665萬元，同比增長(zhǎng)19.6%。具體的支出結(jié)構(gòu)（如圖2所示）。

三、秭歸縣財(cái)政可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)

1.縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體評(píng)價(jià)。縣域財(cái)政是否能夠可持續(xù)發(fā)展首先要考察的因素便是該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否可持續(xù)，且縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與縣級(jí)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展之間存在高度的相關(guān)性。若地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，二、三產(chǎn)業(yè)越不發(fā)達(dá)，財(cái)政收入總量越小，財(cái)政的快速穩(wěn)定增長(zhǎng)將越發(fā)難以實(shí)現(xiàn)。秭歸縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體仍處于較低水平，人均GDP為18 345元，分別只有全國(guó)、湖北省及宜昌市的52.12%、53.59%和34.84%，差距依然較大。工業(yè)經(jīng)濟(jì)在地區(qū)生產(chǎn)總值中所占比例的增速較慢，總量仍然較小，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)也不顯著，尚未發(fā)揮其對(duì)秭歸縣域經(jīng)濟(jì)的支撐作用。

2.縣級(jí)財(cái)政整體發(fā)展水平評(píng)價(jià)。2011年秭歸縣地方財(cái)政收入為51 359萬元，雖增長(zhǎng)較快，但財(cái)政收入僅占地區(qū)總產(chǎn)值的7.7%，經(jīng)濟(jì)總量較小，地方財(cái)政力量仍然較為薄弱。人均地方財(cái)政收入在一定程度上可以評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益。秭歸縣2011年人均地方一般預(yù)算內(nèi)收入為1 001.69元，分別僅為湖北省和宜昌市水平的39.23%和35.76%，由此看來，秭歸縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益較低，具體表現(xiàn)則為地方財(cái)政實(shí)力較弱。

3.財(cái)政收入結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)。從收入結(jié)構(gòu)上看，稅收收入所占比重為77.39%，非稅及專項(xiàng)收入所占比重為22.61%。2009年以來，稅收收入在財(cái)政收入中所占比重呈逐年上升的趨勢(shì)，說明秭歸縣財(cái)政收入結(jié)構(gòu)較為合理，財(cái)政收入來源相對(duì)穩(wěn)定。在稅收收入中，營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和增值稅占據(jù)前三位，所占比重分別為30.07%、8.71%和7.33%，三者合計(jì)達(dá)到稅收總額的46.11%，營(yíng)業(yè)稅收入占比將近1/3。作為營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)地區(qū)，這一結(jié)構(gòu)性減稅政策正式實(shí)施之后，會(huì)不可避免地引起秭歸縣地方稅收收入的大幅減少，因此應(yīng)警惕此項(xiàng)改革所帶來的財(cái)政發(fā)展瓶頸。

4.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)。2011年，秭歸縣地方財(cái)政支出的主要項(xiàng)目為農(nóng)林水事務(wù)、教育、社會(huì)保障和就業(yè)、一般公共服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生支出，在財(cái)政支出中所占比重分別為17.74%、17.46%、12.53%、12.21%和8.97%，其中涉及民生的農(nóng)林水事務(wù)、教育、社保就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生支出占到總支出的56.7%，2011年累計(jì)用于民生支出達(dá)到11.07億元，占一般預(yù)算支出的比重達(dá)到73.8%。① 從上述數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，秭歸縣財(cái)政資金和政策傾向于民生領(lǐng)域，并對(duì)農(nóng)業(yè)建設(shè)的投入力度較大，上述區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供，保障了社會(huì)穩(wěn)定和福利。

四、秭歸縣財(cái)政可持續(xù)發(fā)展對(duì)策

1.加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，壯大縣域財(cái)政實(shí)力。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的根本。作為營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)地區(qū)及省管縣財(cái)政體制改革的重點(diǎn)區(qū)域，秭歸縣必然要承擔(dān)改革過程所帶來的“陣痛”。從現(xiàn)實(shí)角度來看，為盡可能減小“陣痛”的負(fù)面效應(yīng)，筆者認(rèn)為應(yīng)建立以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為依托的財(cái)政增長(zhǎng)體制。一是著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在退耕還林、還園的大環(huán)境下，保證糧食安全，向以經(jīng)濟(jì)作物為主、以糧食作物為輔的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，形成以柑桔、庫區(qū)特種養(yǎng)殖、無公害反季節(jié)蔬菜和優(yōu)質(zhì)綠茶為主特色突出的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)。二是調(diào)整工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在招商引資和立項(xiàng)決策方面切實(shí)從秭歸縣所具有的地理資源優(yōu)勢(shì)出發(fā)，利用新一輪“港口經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的新契機(jī)，充分發(fā)揮港口優(yōu)勢(shì)，大力培育以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、新型材料工業(yè)、以內(nèi)河船舶修造為主的裝備制造業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)供應(yīng)鏈型工業(yè)以及旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品等為主的臨港工業(yè)項(xiàng)目集群化發(fā)展，運(yùn)用配套財(cái)政資金和公共服務(wù)等手段，推動(dòng)中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高工業(yè)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政貢獻(xiàn)率。三是以旅游業(yè)和物流業(yè)為龍頭，實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的突破性發(fā)展。利用豐富的文化底蘊(yùn)以及三峽大壩壩上庫首第一縣城的優(yōu)越的地理位置，繼續(xù)推進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，鞏固其全縣重要支柱產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位，延長(zhǎng)旅游產(chǎn)業(yè)收入鏈，進(jìn)一步發(fā)揮三峽移民以來積蓄的基礎(chǔ)；同時(shí)，借助秭歸三峽物流中心建設(shè)項(xiàng)目的推動(dòng)力，積極開展分裝加工、倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)、物流配送、電子商務(wù)及貿(mào)易金融等業(yè)務(wù)，使旅游業(yè)和物流業(yè)成為拉動(dòng)其他服務(wù)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量，從而穩(wěn)固地方財(cái)力，實(shí)現(xiàn)財(cái)源建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整。秭歸縣作為典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度相對(duì)欠缺，但農(nóng)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中的比重雖逐年增長(zhǎng)，但仍舊明顯偏低，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的投入，制定穩(wěn)定的財(cái)政支農(nóng)政策以扶持農(nóng)業(yè)、涉農(nóng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。另外要遵循三峽后續(xù)工作中關(guān)于庫區(qū)移民社保、就業(yè)、教育等民生領(lǐng)域的政策框架，制訂具體配套財(cái)政投入措施，加大投入力度，充分發(fā)揮財(cái)政的公共職能。

3.用活財(cái)政資金，提高財(cái)政資源的配置效率。在財(cái)政資金使用方面，應(yīng)規(guī)范財(cái)政資金的供給范圍，進(jìn)一步解決財(cái)政供養(yǎng)人口過多的問題，嚴(yán)格控制人員經(jīng)費(fèi)；財(cái)政資金的投放應(yīng)突出公共財(cái)政職能，嚴(yán)格控制財(cái)政投資的審批管理，逐步退出可利用社會(huì)資金發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性事業(yè)和領(lǐng)域；抓住武陵山片區(qū)連片發(fā)展的機(jī)遇，強(qiáng)化財(cái)政投資的“成本—效益”評(píng)估，將各類財(cái)政資金的投放重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到縣域重點(diǎn)扶持的企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，支持企業(yè)的自主技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)一步鞏固重點(diǎn)財(cái)源。

4.加強(qiáng)財(cái)政管理力度，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能。強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，建立健全財(cái)政績(jī)效評(píng)估機(jī)制，采取事前控制、事中追蹤和事后監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式，監(jiān)督財(cái)政資金的投向和效益，全面反映財(cái)政資金的運(yùn)作過程，提高透明度。

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