中國城市公共交通的管理困境與國際借鑒

摘 要：對常規公交而言，交通擁堵及布局盲點等就表現為不同程度的管理效能低效、道路資源趨緊的運營困境。因此在反思中國公交現狀的同時，適度借鑒國外公交發展與管理經驗，有助于積極破解城市公共交通的發展困境，為常規公交運輸走可持續發展之路、充分發揮城市常規公交的功能與管理作用，掃除體制機制上的障礙。

關鍵詞：城市交通；公交優先；供給模式；有效監管

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0215-03

據中新社和上海交通網報道，上海軌道交通截至2012年4月底，年內單日客流已有8天超過700萬，相當于有1/3上海人口通過地鐵出行，其中4月28日最高日客流達到722.6萬人次，而5月1日常規公交運送客流則達到784.53萬人次。在上海大力發展軌道交通、軌道交通客流屢創新高的交通布局里，我們看到城市常規公交也面臨著功能定位及管理效能的新變化。現有規模的地面常規公交一方面是軌道交通引發的客流大量地極速地流向軌交的狀況，導致部分時段運營十分冷清，另一方面是由于常規公交綜合運營成本的增加、城市私家車的大規模發展、地面交通的惡性擁堵，使得城市常規公交在公平享用道路交通資源方面越來越難以落實與保障公交優先的政策，甚至120等應急車亦無法優先。任由這樣的情形發展，會進一步放大化了城市公共交通供求矛盾深化的全面安全隱患問題，使得“暢通與安全”日益成為“城市之痛”——沉陷人車關系失衡的嚴重困境。

在國家積極倡導“公交都市”的愿景下，提升常規公交的乘坐率、克服乘坐擁堵及公交盲點等就表現出對公交管理效能的多方面挑戰問題，不僅是對有限城市道路資源及環境的強趨緊約束，而且在治理擁堵及對造成城市霧霾主因的尾氣治理等，對上海而言，涉及到的關鍵要素是對已有交通設施的強管控問題，也即對路權的流向限定與時段禁行。由于公交智能化革新，其實際運營成本不斷攀升，人力資源的培訓、設備車輛的養護等需要大量資金維持，以使公交行業的運營能夠匹配一個國際化大都市的形象，而不是將公交作為城市弱勢群體的低成本交通工具。在這樣的意義上，我們又看到一種另類的現象，即公交即使優化布局，但是由于時段的局限，在公交節點的時段死角、線路死區地段，黑車、拒載、誤點等監管缺失等現象十分普遍，前幾年的“釣魚執法”頗有禍起蕭墻的意思，這也使得在上海，談起拼車、合乘車等語詞，一直是主管部門非常忌諱的。顯然，這樣的政府有所不為，使得城市的公交一直不能樹立起守時、公平的形象來。

因此，很有必要在反思中國公交現狀的同時，適度借鑒國外公交發展與管理的實踐經驗，這將有助于積極破解城市公共交通的發展困境，為常規公交運輸走可持續發展之路、充分發揮城市常規公交的功能與管理作用，掃除體制機制上的障礙。

一、發達國家常規城市公交的運作演變

西方國家城市公共交通興起于19世紀、20世紀之交，在最初的幾十年內，公交服務主要是由受政府許可制度管制的私人公司提供。在20世紀四十至七十年代，私人小汽車進入家庭使得對公共交通的需求下降，而過度的機動化導致公交在票價管制政策及惡性競爭帶來的服務質量下降，造成公交競爭力下降，西方發達國家的公共交通運營企業普遍陷于了虧損狀態。小汽車發展模式使西方發達國家反思大城市由于大量小汽車與公交、行人搶奪路權，導致中心城區嚴重的交通擁堵問題。為挽救公共交通，疏通城市道路，像美國，就開始由政府接手公交服務，公交由此成為一個依靠財政資金彌補運營成本的公共壟斷行業。由于20世紀70年代兩次石油危機和經濟滯脹引發了普遍的財政困難，加上公共壟斷造成的持續低效率和高成本，使得政府財政難以承受，發達國家開始探索新的交通管理體制——政府主導下市場競爭模式。這種模式下政府主導公交的發展，但政府不參與公交運營，政府通往往通過競爭性招標來授予線路經營權合同，通過一定的激勵措施，促使公交企業有序競爭。

在運用市場機制、引入競爭的同時，可以有效彌補政府功能缺陷，克服政府壟斷經營所帶來的諸多弊端，如縮減政府開支、增加稅收、促進信息公開化等。然而，公用事業行業由于存在投資巨大、準入門檻高、回收期長等特點，確實易于出現自然壟斷的問題。加之，公用事業與人民生活有密切的關系，并需要政府更多的關注，表現為五個方面：一是普遍已經實現了從分散到集約化的政府管理，但均經歷了一個較長的職能整合過程；二是不同發展階段的職能側重點有所不同，從早期側重于行業內部管理，到現在普遍強調與社會發展的和諧共進；三是每個國家不同地區的機構設置差異較大，上下層級機構少有對應；四是專業管理機構的設置模式與管理方式不同，美國地方政府交通運輸主管部門并沒有設置獨立的專業管理機構，德、澳等國則主要設立了屬于法定公共機構的公路、航道管養機構（少見運管類機構）；五是中央和地方各級交通運輸行政事權清晰，沒有上下級關系，各自嚴格依法履職。

像法國，城市公交服務采用所有權和經營權分開的模式：所有權為公有，由行業主管單位“城市交通管理委員會”管理，地方政府收購公交設施的所有權并負責新的投資建設，經營權則由運營公司負責。公交企業與“城市交通管理委員會”之間存在服務合同關系，法國城市公共交通企業包括私營、公私合營和國營等三種不同的經營形式。而美國城市公共交通的管理機構是各市公共交通局，負責城市公共交通管理、規劃、建設及停車場管理等。美國公共交通的投資體制由各級政府分擔，不管公交企業虧損如何，都依據既定的議案給予優厚的政策補貼。而在日本城市公共交通管理體制中，地方城市分設建設局、城市規劃局和交通局。交通局主要負責市內的交通體系的基礎設施建設和運營；建設局主要負責道路和河流的修繕及管理，并且管理城市再開發，以及其他與基礎設施相關的業務；城市規劃局主要負責有關交通規劃等政策的制定。其資金來源分別由國家撥款、地方政府撥款和銀團貸款三部分組成。日本政府實行低票價政策。

光是依賴政府對市場的管控與監管是不夠的。跨入21世紀后，對交通需求的增長在各個國家都達到前所未有的程度。為此，2003年英國倫敦開始收取擁堵費，2008年美國曼哈頓也執行交通擁擠收費制度，城市中心道路的擁堵問題得到相當程度的改善，既提升了道路的通行效率，同時也為城市步道留出空間。凈化空氣、減少噪音、增強商圈等使中心城區出現購物、休閑的宜人活力。

二、上海常規公交經營管理的主要問題

上海雖然已建成由多種交通工具綜合配套、地面地下和高架線路多層結構、干線交通與支線交通相互銜接的比較完善的城市公共交通體系，特別是世博后，在提高服務水平與管理模式的同時，也促進了行業的突破性發展，但交通運行監控與管理水平還遠沒有達到理想狀態。特別是城市中心區域，由過去的上下班交通潮汐現象已發展蔓延到目前城郊接合部的常態現象，陳舊道路的逼仄路況使得短時期內很難調適復雜的交通擁堵狀況。歸結而言，存在這樣三大問題：

一是交通規劃被動迎合地產蔓延，加速職住一體矛盾。在上海城鎮擴展過程中，軌道交通強勢引導城市規劃布局，而常規公交網絡的擴充與調整很難迅速跟進，城鄉接合部的交通郊區化模式很難改進，平均候車一刻鐘到半小時仍然是常態化現象。像原先為郊縣的松江、嘉定、川沙等，不同程度地存在住宅現行、交通懸置的現象，“臥城”化導致上海中心城公共交通網絡及場站布局無法適應城市出行特征的變化，而且在城市內部的新擴展區屢屢出現公交服務滯后，交通出現網點的“一站式”布局盲點，新建住宅區，特別是安居住宅區域，交通懸置狀況特別明顯。另外在公交系統各運輸方式（軌道交通、快速公交、常規公交等）間運力配置、網絡布局、換乘體系、多元經營等方面，缺乏公交系統的整體運力規劃，缺乏對社會資源的有效借助與建立多元化的伙伴關系，各運輸方式間的運力配置、服務范圍沒有明確的分工與配合，無法形成功能明確、級配合理、換乘便利的公交運營網絡結構，甚至出現公交運輸線路與站點，或是沒有銜接運營，或是重復設置，導致公交系統整體效率降低。

二是公交選線與軌道多有重合，專用通道標志不明顯，站點設計“以人為本”不足。上海交通的各種管理規定，往往是由政府部門集合小范圍的人員在短期內討論決定，服務規章缺乏常態化的有效保障，導致不強調準點率，包括始發時間與到站時間的誤點、無點，站點顯示屏破損，或者智能站臺幾乎沒有啟動智能的功能。雖然上海已經有186公里的公交專用通道，但是真正發揮作用的十分有限，私家車、公務車擠占現象十分普遍，交通規則對此亦無法作為。此外，上海在交通管理體制普遍采用了條塊結合的管理體制，整個城市的交通仍處于大建設大發展階段，基礎設施建設任務很重，乘坐還不能做到發達國家或地區的“一人一座”的舒適程度，面臨著“量”增長和“質”提高的雙重壓力。在保障運營方面，許多部門還是走象征性應急演練的形式，或者發本冊子進行宣傳，缺乏有效提高管理的綜合保障力度，淡化經營性虧損等績效評價制度，導致政府監管缺失公平性等問題，也使車站破損、站牌破損、司乘矛盾經常出現。

三是城市人口城內、城郊遷徙規模十分巨大，道路資源非常匱乏。據一些統計資料顯示，上海的公交運營量每日平均是800萬人次，軌道交通則是700萬人次。然而從公交的實際運營能力看，出行的綜合效能依然不高，行業的增長與智能化運營依舊緩慢，公共交通的客運主體地位尚未完全確立，而私家車的膨脹式發展使公交更是舉步維艱。如2012年12月，上海的私車牌照的投放量達到9 300張。雖然發放牌照上海采取拍賣方式，而且其中相當部分資金用于補貼公交，但這是請君入甕式的怪圈，搶占路權的后果使得城市交通面臨更加嚴峻的挑戰。新加坡、香港、東京、首爾等城市公共交通出行比重普遍在50%以上，香港達70%以上。東京交通圈軌道交通客運量比重則達到了80%以上。上海公共交通內部結構仍呈現初級階段特征，軌道交通客運量的分擔比重有待進一步提升。上海市民公共交通平均出行距離基本與新加坡相當，但平均出行耗時要多出10多分鐘，乘客在接駁、候車和換乘等車外環節的時耗較長，公共交通的供應效能有待進一步提高。特別是上海公共交通的服務供給總量，仍不能完全不能滿足市民群眾的出行需求。城市機動化和郊區城鎮化進程的加快，使公路網交通負荷不斷增重，并出現依賴于高速公路的態勢。部分公交射線、高速公路和外環線在高峰時段出現局部飽和狀態，服務水平有所下降。其他區縣對外道路的開發和利用相對遲緩，難以滿足快速通勤的交通需求。

總之就上海的城市公共交通運營而言，還是以國有企業為主的運營模式，補貼運營成本與更新成本，使公共交通不能真正實現自負盈虧。同時企業缺乏相應的本質性的激勵機制，不能從根本上適應市場經濟的發展要求，導致在培育服務意識方面還處于被動按照企業服務標準進行運營。另外，從業人員來源不足、媒體輿論導向有失偏頗、行業收入增長緩慢、運價與行業定位合理性不夠，這些都是城市公交有效運作不高的重要因素。

三、國外常規公交經營及管理的實踐借鑒

國外的城市公共交通企業發展多業經營，如租賃服務、廣告服務等，與國內一些城市公共交通企業單一從事公交服務形成鮮明對比；在票價和補貼機制方面，中國香港特別行政區推行公交完全市場化運作，在提高公交服務質量的同時實現了盈利。具體表現在三個方面：

一是打破壟斷、引入市場競爭機制，積極推動城市交通的經營效率化。例如日本東京在軌道交通的建設和運營中，盡可能地引入競爭機制，通過招投標等多種方式引入競爭機制，促使軌道交通經營主體通過相互競爭提高運營效率：一是鼓勵私人資本參與市郊鐵路的建設，日本鐵道公司吸收了許多私人股本；二是國有的市區地鐵線路，分成兩家主體進行管理，按商業化原則來經營、借助市場的力量來提高經營效率。日本《帝都高速營團法》還對營團地鐵線路的運營制定了詳細規定，包括地鐵服務水平、企業監督報告、檢查手續、就業人員資格等，以此規范有關人員和組織的行為，同時也維護其利益。

二是路權優先，加強公交優先車道的監控與管理。現有情況來看，國外公共交通正朝著智能化、大運量、快速化的方向發展，而智能化發展趨勢則占據著其中至關重要的位置。它能夠使城市公共交通系統通過收集與充實各方有效信息，實現一元化及橫向信息提供，從而達到把控城市整體道路交通概況、傳遞公交站點實時狀況，進而有效避免道路堵塞、延誤及事故的發生。美國政府已在2011年全面完成由政府和私人公司投資2 000億美元建造的全國ITS系統，包括智能交通基礎結構和智能車輛系統，以及路邊交通控制設備。

三是注重財政補貼監管制度，積極推進低碳生態的公交基礎設施建設。為保障政府對公共交通財政補貼的最大效益，國外一些政府建立起了比較完善的公交財政補貼監督機制，如法國巴黎，國家不允許作為公益性企業的公交企業以盈利為目的。許多國家政府還大力支持實行公交優惠票價，使城市公交票價總體水平比較低，與其他交通方式相比，在經濟上比較具有優勢。韓國首爾發展公共交通一直注意抓住兩個重點：一是不斷擴充硬件設施，使地鐵線路延伸得更長，讓公共汽車跑得更快；二是不斷完善軟件配套，使公共汽車乘坐更為舒適，讓普通市民更愿選擇公共交通出行。

綜上所述，上海在發展常規公交管理要充分發揮社會綜合效應，特別是在智慧城市建設過程中，公交的智能交通系統要發揮最佳的交通引導作用，并且在行業的改革過程中必須健全相關領域的法規與政策，進一步優化監管制度、完善競爭機制，在內外部的運作管理過程中加強公益性財政補貼制度的穩定性，加強相關政策扶持的穩定性，對于市場準入制度、票價管制制度、培育自由競爭機制、建立信息公開披露制度、執行保障性的價格聽證制度等，要逐步落實高效交通管理，使得公共交通在運作管理中既保障了企業與職工的利益，同時政府也承擔了應有的非壟斷供給模式。

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[責任編輯 王曉燕]