對當前中國農村公共產品供給中存在的問題及其對策的思考

摘 要：農村公共產品的供給對新農村建設有著重大的意義，甚至在某些方面起著決定性作用。分析當前中國農村公共產品供給中存在的問題，并根據對問題的剖析提出改變農村公共產品供給與需求的公共決策權配置機制、建立四位一體的農村公共產品供給體制、創新公共品供給方式等相關對策建議。

關鍵詞：農村；公共產品供給；問題；對策

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）16-0042-02

農村公共產品供給關系著農民生活水平的提高、農業發展和農村社會穩定。由于中國長期實行城鄉二元的公共產品供給政策，造成農村公共產品供給長期短缺，農村公共產品供給結構失衡。因此，合理配置公共資源，創新農村公共產品供給機制，讓公共財政的陽光普照農村，成為新農村建設必須解決的重要問題。

一、農村公共品的界定

農村公共產品，是指在農村地域范疇內具有非競爭性、非排他性的社會產品。這些社會產品用于滿足農村公共需要，會使農村受益，但其中的受益范圍又不局限于農村地區，具有層次性。它既包括中央政府提供的覆蓋到農村的全國性公共產品，又包括地方政府和農村組織提供的受益范圍局限于本地區，或部分外溢到周邊地域的地方性公共產品。根據農村公共產品在消費過程中的性質不同，可分為純公共產品與準公共產品。典型的農村純公共產品有：農業基層政府行政服務、農業發展戰略研究、農村環境保護、農業發展綜合規劃，以及信息系統、農業基礎科學研究、大江大河治理等。農村純公共產品同其他純公共產品一樣應由政府免費提供。現實中絕大多數農村公共產品是以準公共產品的形式存在。農村準公共產品包括以下幾個方面：一是在性質上接近于純公共產品的農村準公共產品，如農村公共衛生、農村社會保障、小流域防洪防澇設施建設、農業科技成果推廣、農田防護林、病蟲害防治等。二是一般的農村準公共產品，如農村高中、職業化教育、農村水利灌溉系統、中低產田改造、農村醫療、農村道路建設、鄉村電網建設、農村文化館等。三是在性質上接近于私人產品的農村準公共產品，如農村電信、電視、成人教育、自來水、農業機械設備投入、農業多種經營等。

當前，城鄉發展的差距和城鄉居民生活水平的差距，集中體現在城鄉居民在享受基礎設施和公共服務上的不平等。建設社會主義新農村，必須加強農村基礎設施建設，大幅度增加農業科技和基礎設施投入，改善社會主義新農村建設的物質條件，縮小日益擴大的城鄉差距。因此，增加農村公共產品供給，對于新農村建設有重要意義：一是有利于增加農民收入，促進農民財富積累；二是有利于啟動農村消費市場，拉動經濟增長；三是有利于促進傳統農業向現代農業轉換。

二、當前中國農村公共產品供給中普遍存在的問題及其原因

1.現行的農村公共產品供給體制是“自上而下”的，很少考慮農村公共品需求者（農民）的利益訴求。中國現行的農村公共產品供給體制是在繼承人民公社時期制度框架的基礎上建立起來的，主要包括以下兩種機制：一是農村公共產品供給的非制度內籌資機制。1994年的分稅制改革，鄉鎮政府的財權不增反減，致使中國大多數鄉鎮財政收入入不敷出，政府債務不斷增加。而按照法律規定鄉鎮政府要提供農村公共產品，這就使鄉鎮政府陷入矛盾之中。同時，由于村委會是自治組織，不屬于行政序列內的政權機構，法律對于其究竟應該提供哪些公共產品沒有做出明確的規定。因此，農村公共品供給的資金籌集只能通過制度外的籌集渠道來獲取。二是農村公共產品供給決策機制是自上而下的。中國各級政府的目標函數與農民的訴求是不完全一致的，農村公共產品的供給就主要不是由農民決定的，而是由“上面”決定的，然后通過指令一層層下達到村委會。導致這種錯位的主要原因在于：基層政府的官員是由上級任命的，而非由轄區內的選民選舉產生的。于是，在政績考核、職位升遷及經濟利益的驅動下，基層政府往往會提供不反映農民偏好的公共產品，如提供一些能現實官員政績的“面子項目”。鎮村干部很少去征求村民的意見：哪些是主要的？哪些是急需的？哪些是不必要的？而只按自己心中的“藍圖”和想當然來供給。再加上經濟資源的缺失與政治地位的低下決定了普通村民在村莊政治中的“棋子”角色，他們在形成自己的政治態度時往往受到村莊精英的裹挾，被動或主動地俯附于村莊精英，形成一套自身經濟利益下政治態度的策略性表達方式，農民無法在公共產品供給決策中反映自己的意見，最終形成了這種帶有一定強制性的自上而下的農村公共產品供給決策機制。

2.政府提供的農村公共產品總量嚴重不足。現階段，中國農村公共產品供給的總量不足主要體現在兩方面：一是農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足。如農業水利灌溉設施得不到維修和建設，多數水利設施帶病運轉，絕大多數水利設施是在計劃經濟時期建成的，近二三十年來，農田水利設施的建設成效甚微。二是涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。如農村的義務教育、技術培訓、農技服務、醫療保障等。

造成農村公共產品總量供給嚴重不足的原因主要有三個方面：（1）長期的城鄉二元經濟社會分割體制，導致政府財政向城市和工業傾斜，而政府財政投資到三農的經費少之又少，從而用于農村公共品供給的財政經費就嚴重不足，最終導致農村公共品供給總量不足。（2）基層地方政府財權與事權不對等，基層政府財權小，事權大，造成農村公共產品供給總量不足。（3）在農村公共品供給中缺乏第三方參與。由于缺乏政府的激勵機制，中國農村公共品供給是以政府主導的，很少有民間的機構、企業或個人投資農村，在縣鄉政府財力不足，農村公共品供給的總體性短缺便成為必然。

3.農村公共產品的供給結構失衡、效率低下。目前，與農村公共產品總量不足并存的現象是大量農民不需要的公共品供給過剩。主要表現為：（1）各級政府不顧農民的需求和農村的客觀實際情況，熱衷于提供一些見效快、易出政績的短期公共項目，如各類形象工程等。（2）熱衷于投資新建公共項目，而不愿投資維修存量公共項目。（3）熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共品，而不愿提供技能培訓、信息服務等“軟”公共品。（4）重視“準公共品”的提供，輕視“純公共品”的提供。導致農村公共產品供給結構失衡的原因主要有：（1）農村公共產品供給決策程序一直是“自上而下”的。（2）農村公共品供需雙方的信息嚴重不對稱。

三、提高農村公共品供給效率的對策

1.建立反映農民訴求的農村公共品供給決策機制。農民需要什么樣的公共品和公共服務、需要多少公共品，他們最了解、最清楚，政府在作農村公共品供給的決策時一定要反映農民的偏好，在政府財力允許的前提下，政府把匯集的農民所需公共品的信息進行整合，然后做出提供什么公共品、提供多少公共品的決策。這之中，建立反映農民需求的偏好顯示機制就十分重要。可以借鑒西方民主制國家社區公共品提供的做法，讓農民“用手投票”。

2.改革、創新農村公共產品提供方式。一是應用財政激勵機制，鼓勵各種企業和個人參與公共品生產和提供。例如村級公路，政府可鼓勵農民出工出力。新村莊建設和舊村莊改造，政府可以試行補貼鋼筋、水泥、自來水管、水塔、衛星信號接收鍋、電纜電線、電話座機等。二是推行投資主體多元化。對于部分準公共產品可以采用混合提供方式，要積極引進民間資金，甚至外資，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵社會各種經濟主體生產和提供農村公共產品。

3.以貨幣投入為主改為以實物投入為主。如在新農村建設中對各種建材的需求，可以考慮由政府統一采購來實現，政府不必把建設資金撥付給具體的使用單位，以盡量避免資金的截留和挪用，提高資金使用效率。在農村社會福利領域，政府可以直接向農民發放“公共福利券”，農民在市場上擇優購買所需準公共品。浙江省長興縣借鑒國外經驗從2001 年開始向民辦、職業學校的貧困生發放教育券，除了義務教育外，政府也可以采用直接發放救濟券、醫療券等方式給農民，資金由中央政府和地方政府聯合提供，優先提供給相對貧困和偏遠的村鎮，做好登記工作，專門人員定期或不定期地檢查“公共福利券”落實的情況，受益農民可直接在市場里購買所需物品。

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[責任編輯 陳麗敏]