楊凌示范區城中村改造居民福利問題分析及對策研究

摘 要：城中村指城市化不斷推進的過程中，城鄉二元體制下，位于城區邊緣農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。隨著城鄉一體化進程的加快，城中村在社會治安、人口素質、公共基礎設施等方面呈現的問題日益突出，村民改善生活環境的需求日漸強烈，也成為了各地政府和學者關注的焦點。為了改善城中村人居環境、提高村民生存發展能力，提升城市品位，城中村改造普遍成為地方政府重要而亟待開展的任務。以楊凌城中村改造為例，以當地城中村改造安置政策為依據，通過實地調查改造后的城中村社區，對改造前后村民福利變化進行深入分析，探討城中村改造的創新思路，提出保障城中村村民福利的政策建議，為城中村合理改造提供借鑒。

關鍵詞：城中村；居民福利；問題分析；對策研究

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）16-0051-03

一、楊凌城中村的基本情況

楊凌是中華民族農耕文明的發祥地，全國唯一的農業高新技術產業示范區。成立十七年以來，在國家的大力支持下，示范區現代農業建設、產業規模和城市化發展都取得了明顯成效。國務院《關中—天水經濟區發展規劃》，確立以楊凌為依托，建設全國現代農業高技術產業基地，提出了城市人口30萬、建成區面積35平方公里，關中—天水經濟區次核心城市的建設目標，進一步加快了楊凌城市化的發展速度。

楊凌示范區新區規劃區面積22.12平方公里，分布著16個行政村，集中在西寶高速公路楊凌段以北區域內，總人口2.7萬余人，村莊占地面積233.6公頃，屬城中村范圍。自2000年以來，由于城市建設及工業化步伐加快，規劃區內的土地大部分已被征收，該區域內城中村在地域上已成為城市的一部分，但在外觀形態，管理體制，生活方式等方面還有差距。為了進一步推進城鄉一體化進程，集約利用土地，改善城中村人居環境，2009年初著手啟動了規劃區內的城中村改造工作。

楊凌溫馨小區位于楊凌五胡路西段路北，是楊凌城中村改造的第一個對原村民還遷安置住房項目，用于安置規劃區內杜家坡、穆家寨、淡家堡等三個首批改造村，項目總建筑面積約21.2萬m2，總投資約2.21億元，涉及村民1 200戶，3 911人。三村改造工作從2009年啟動，拆遷總面積26.67萬m2，2011年初整體搬遷入住該小區，實際安置面積21.27萬m2。目前，三村在人口、家庭組成，農村家庭收入，集體經濟發展水平等方面在楊凌都具有廣泛代表性，為本文調查改造后的城中村居民福利變化狀況提供數據參考和調查對象。

二、城中村改造中村民福利的變化狀況

（一）經濟福利的變化

1.經濟收入。經濟狀況是構成個人福利的非常重要的組成部分，城改村村民的經濟狀況能否得到改善是判斷其福利水平變化的決定因素。特別對于城改村村民而言，失去了長期來固有的低成本生活方式，在改造后生活成本增長情況下，如果經濟收入再降低的話，生活質量肯定會受到較大影響。通過調查統計及翻閱有關統計數據發現，城中村改造前的2009年，三村的農民人均純收入分別為5 654.7元、5 649.2元、5 629.3元；改造安置后的2011年，三村的農民人均純收入分別達到10 202.7元、12 930元、12 101.6元，分別同比增長了80.4%、128.8%和149.7%，均實現了大幅增長。

2.經濟來源。經濟生活水平和生活方式取決于經濟來源，經濟來源又與從事的工作相關。從調研中反映，三村村民的經濟收入來源主要是出租房屋及外出打工。改造后，三村村民統一入住按照城鎮商品房標準建設的7層單體樓房，水電氣暖，有限電視、網絡、電梯等小區配套設施健全，戶均安置房屋套數均在2～4套間，房屋建筑面積從60m2～120m2不等，提供了三種以上戶型選擇。

村民除保障自身居住需求外，出租空間較大。據統計，三村用于出租的住房面積大約在6.4萬m2，整套出租房屋在900套左右，以市價每套年租金9 000元計算，三村人均年租房收入可達2 071元，戶均年租房收入可達8 500元左右。同時，由于生產方式變化，部分村民選擇外出打工，從事服務性工作，月收入在1 500元～2 000元所占比例最多。房屋出租及打工經濟的形成，是三村居民在非農化和進入城市生活后的主要家庭謀生方式，是對過去家庭農業經營的傳統生活方式在新的條件下的替代。

3.居民就業。由于村民普遍缺乏城鎮就業市場中的優勢和素質，再加上基本的生活已有保障，根據調查，三村中勞動適齡年齡完全賦閑人口占到總人口的21%左右，其中負責房屋租賃的婦女居多。在勞動就業人口中，在外打工家庭共148戶，占調查戶數的71.2%；有穩定工作的家庭共18戶，占調查戶數8.7%；經商的家庭23戶，占調查戶數的11.1%；其他工作的家庭共13戶，占調查戶數的6.3%。以房屋出租或其他經營收入為主的經濟來源結構，一定程度上為不具備人力資本的農轉非的群體用自身的資源創造適合城市需要的生存和發展方式。

4.社會保障。除了房租及打工收入外，政府建立的長效保障機制也成為三村村民收入的又一保障。在城中村改造中，楊凌創新性出臺了《楊凌示范區促進被征地農民就業和社會保障辦法（試行）》，規定從被改造農民社會保障資金專戶按每畝地每年400公斤小麥和400公斤玉米的標準，以當年7月一級小麥、11月一級玉米的楊凌市場價折合成現金，給被城改農民發放基本生活費，每戶年均直接收入可達3 000元左右。同時，在進行生活安置的基礎上，按農業人口人均5m2的建筑面積進行生產安置，生產安置用房按照示范區總體規劃，在商業規劃區進行建設，解決失地群眾進入小區后的長遠生計問題，按照楊凌當前月商業租金20元/m2估算，每戶商業面積年收益可達到5 000元左右。同時，在新建小區購買的安置房辦理房產證一律免收契稅，物業和維修基金由政府負擔，為改造村村民解決了后顧之憂。

與此同時，楊凌還建立了涵蓋生活保障費、學歷教育補助費、醫療補助費、養老補助費、喪葬補助費和其他費用的比較完備的長效保障機制。在生活保障安置上，對男60歲、女55歲的農村老人給予生活保障金，從被拆遷之日起，前五年為720元/年·人，從第六年起，按60元/年·人增加，增加至1 200元/年·人，且標準根據社會經濟發展情況調整。對高考錄取考生按照本科、大專等不同層次分別按照10 000元/人、6 000元/人、4 500元/人進行補助，按學制年限逐年領取補助費。對搬遷中的農村困難戶，在政策允許的范圍內盡可能地給予照顧，保障了困難群眾的基本生活。楊凌緊緊抓住國家實施“百萬農民科技培訓工程”和“農村勞動力轉移培訓陽光工程”這一契機，加大了對失地農民的各類技能培訓。同時，政府還積極鼓勵農民利用各種補償款，以服務業為主，自謀職業，自主經營，進行再就業，在創業政策上開辟綠色通道。

（二）非經濟福利的變化

1.社區區位及居住環境變化。三村在改造前，位于城區相對邊緣區域，商業區位較差，群眾出行、購物均十分不便。在本次城改安置中，為了體現以人為本的安置原則，確保群眾因搬遷而受益，楊凌在安置過程中盡可能地照顧到群眾利益，將安置小區選在基礎設施配套齊全、路網完善、商業基礎較好的區域。新建住宅樓按照村民居住及出租實際，將建設面積在60～120m2之間，住宅樓設計規范統一設計施工，水、電、氣、暖和綠化等配套設施齊全到位并配備電梯等設施，安置房區位及建設標準與商品房無異，確保了城改居民的各方面利益。調查統計發現，改造前，85.4%的村民認為他們居住區的配套設施一般或者不完善；改造后，31.3%的村民認為他們居住區的配套設施很完善，只有12.4%的村民認為他們居住區的配套設施還有待提高。

2.無形改造的五個轉變。在城改過程中，楊凌始終堅持有型改造與無形改造相結合的方式，主要涉及到村民五個方面的轉變：一是城中村農民轉變為居民，將城中村村民的農業戶口全部轉為非農業戶口；二是村委會轉變為社區居委會；三是集體土地轉變為國有土地；四是集體經濟轉變為城市混合經濟或股份經濟；五是城中村轉變為現代化文明社區。有形改造是基礎，無形改造是目的，“五個轉變”不僅僅是轉變了農民的身份，其更深層次是轉變了農民的思想意識、生活方式和社會地位，使其真正納入城市管理體制，成為城市中的一員，享受到市民應該享受到的實惠。

3.社區文化及生活方式轉變。為了順應村民生活習慣，在城改中，考慮村民實際需求，楊凌還統籌建設了由居委會統一管理的社區活動中心，老年活動中心、生產工具倉儲設施、園林綠地等以滿足村民各方面實際需求，為城改村民打造宜居的新社區。社區活動中心成為老年人的主要公共活動場所，定期參加街道辦事處定期組織開設老年文化生活課堂、健康體檢、職業培訓等豐富多彩的社區活動成為了村民改造后新的生活方式。在調查中，80%以上村民認為城中村改造對他們的生活習慣影響較大或很大。

三、保障楊凌城中村改造村民福利的建議

城中村改造過程中，影響城改村民福利最主要的障礙在于城中村改造補償政策的缺陷、就業渠道單一、社會保障建設滯后以及失地農民自身就業技能缺乏和擇業觀念落后等。因此，提升福利的關鍵還要從完善城中村改造政策著手，加大對農民就業技能的培訓力度，采取各種措施全方位地促進村民就業，然后制定完善較為完備的長效社會保障體系，從而使城中村改造工作，切實成為提升改造村民福利，以人為本，利民安民的惠民工程。

1.進一步完善補償安置政策。要結合拆遷改造政策執行的實際和群眾需要，對當前的政策進行全面的修改和完善，并隨著經濟社會的發展，使政策更加具有針對性和有效性，修改完善政策要充分聽取群各種意見，要使政策符合市場定價原則并能為大多數群眾所接受。同時，要堅持“統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設、完善功能”的原則，科學編制城中村一村一策的改造規劃，實現與城市建設總體規劃和片區控制性詳細規劃相銜接，合理調整城市用地布局，推動產業發展、片區繁榮，完善城市功能，美化城市環境，提升城市品位。

2.完善城改中就業安置政策。城中村改造中，要同步建立符合改造村民利益的就業安置政策。在土地出讓、招商引資時，將就業安置作為改造安置的前提條件。本著“誰改造誰安置，誰開發誰負責”的原則，由政府與征地改造單位簽訂提供一定數量或比例就業崗位的協議，吸納適齡被改造村民就業。除此之外，實施城中村改造后形成了大量新社區，新型社區服務業就業空間巨大，可招納失地農民作為保潔工、保安員等參與社區服務與管理。探索多種安置方式的同時，將就業安置作為重點，保障村民被改造后獲得相應的就業機會。為保證農民失地上樓不失業，政府應將農民的就業安置作為城中村改造安置工作的首要任務來抓，努力為打造“薪金”農民提供政策支持。

3.建立和完善就業服務體系。將改造村民納入城鎮就業管理服務范圍，按照城市下崗職工再就業優惠政策，通過稅收減免政策和個人自主創業信貸政策，提供就業扶持，促進其就業。進一步完善和發揮各級勞動保障部門的職能，建立改造村村民檔案，定期組織適齡失地農民到勞務市場進場交流，或及時掌握用工需求，引導本地企業優先錄用失地農民。同時，加強與各類職業中介組織的聯系，拓寬分流安置渠道。利用勞動保障中心的現有資源建立就業管理服務組織，為改造村民免費提供求職登記、擇業指導、職業介紹、推薦安置等一系列服務。

4.加強職業技能培訓投入。加大政府對改造村民再就業培訓的投資力度，設立改造村民職業技能培訓專項資金，列入同級財政預算，資金與財政收入同比例增加，對城改村民進行免費培訓。政府要保障對改造村民培訓的資金投入，政府在政策、資金、教學用地等方面積極支持技工教育，把發展技工教育同經濟建設、扶貧工作、失地農民的再就業工作等緊密聯系起來，政府撥款給這些培訓機構，用于失地農民技能培訓的費用，保證職業教育的持續穩定發展，通過技工教育培訓和其他職業教育培養各類技能人才。建立改造村民職業技能培訓補貼辦法，對參加培訓的村民給予適當的費用補助，憑是否取得職業資格證書給予不同檔次的獎勵，對短期就業培訓的失地農民可根據培訓天數的多少給與數額不等的補助。

5.豐富培訓方式和內容。培訓方式選擇上，主要通過技工教育培訓和其他職業教育培養綜合性技能人才。在健全組織網絡、制訂培訓方案、落實培訓經費和責任制的基礎上，與當地職業院校及培訓機構聯合，結合本地產業結構特點開展實用技能培訓。在培訓對象及內容選擇上，對年齡較小的農村高、初中畢業生，及有一定文化基礎的農民，以實用技能培訓為主，主要通過技工教育，采取全日制集中授課方式，開設職業技能和職業教育培訓班，職教中心和企業聯姻，大力培訓生產一線緊缺的技術工人，開辦電器、縫紉、電工維修、汽修、生產線操作、電焊、辦公自動化等多個技能培訓。對年齡相對大、文化基礎低、技能相對差的農民，可以通過適應性的短期職業技能培訓，開展以物業公司保潔家政服務等為主的特定時段培訓。

6.完善社會保障機制。為失去土地保障的“城中村”居民提供必要的社會保障是城市治理的一項重要內容。社會保障的內容應包括居民最低生活保障、養老保險、醫療保險等。確定一定比例的國有土地出讓金，建立起社會保險基金；引導村民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫療和養老保險；有條件的集體經濟組織出資補貼一點，政府從經營土地收益中拿出一點；對于部分生活確實困難的居民，可由民政部門給予其必要的最低生活保障。

7.加強基礎設施建設。城中村改造后，村民成為市民，因此他們應享有城市公共基礎設施的使用權，并享受市民的一切待遇和福利。在改造時，應充分考慮到這一點，從而保證村民真正意義上的城市化。建立完善的市政基礎設施和服務設施。改造后，村民住上安置樓，形成一個個社區。為了方便村民生活需要，社區內應該建設完備的服務設施（農貿市場、幼托、餐館、商店、綜合樓等）以及必要的市政基礎設施（供水、供電、排水、供氣、供暖、電訊等）。

8.建立城改村民心理調適機制。城改村民的城市適應過程，是他們放棄原來農村生活方式，融入一個新環境、開始一種新生活的再社會化過程，為了幫助失地農民順利完成上述心理轉型過程，政府應建立失地農民心理調適機制。注重解決失地農民群體的社會公平問題，建立引導與調適失地農民群體心理的利益公平制度保障機制。探索和建立失地農民專業性心理咨詢與矯治機構，構建失地農民心理的社會干預機制。強化思想政治教育工作的介入性支持，建立失地農民心理疏導機制。

9.延續村落地緣文化重建鄰里關系。城中村改造使村民原有的社會關系網絡和歸屬都發生變化，適宜的環境能夠促進人們之間的交往，良好的鄰居關系能促進整個社區的和諧發展，使社區的居民具有安全感和歸屬感。在改造后的城中村小區的安置和環境設計應考慮村民的生活習慣和生活方式，形成人們心目中共同的認知場所，增進鄰里交往，重鄰里網絡，使人們在心理上成為社區的主人，增強社區凝聚力。

四、結論

城中村改造是一項時間跨度很長，資金運作難度高，涉及各級政府、村民、開發商多方利益協調的系統工程。隨著地方經濟社會發展，政府的服務意識和村民的自我保護意識不斷增強，城中村改造中對村民福利將會得到更好的保障。