長沙市公共服務管理創新實踐及反思

摘 要：通過對長沙市公共服務管理創新的主要經驗和存在問題進行深入剖析，探索推進公共服務管理創新的有效途徑，以期為進一步深入探討提供研究的基礎。

關鍵詞：公共服務；管理創新；對策建議；長沙市

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）16-0248-03

創新城市公共服務管理是社會管理創新的題中之義，是推進服務型政府建設的內在要求，是滿足城市居民快速增長的公共服務需求的現實選擇，也是推動城市跨越發展的重要途徑。長沙市抓住社會管理創新綜合試點的機遇，著力完善城市公共服務體系，深入探索政府、市場和社會的多中心公共服務提供模式，促進公共服務均等化發展，對探索城市公共服務管理創新模式，為全國社會管理創新提供典型示范作用具有重要意義。

一、長沙市公共服務管理創新的主要經驗

長沙市把公共服務管理創新作為一項重大的戰略任務來謀劃和實施，著力從四個方面推進公共服務管理創新。

（一）推進社區建設，構筑公共服務管理平臺

推進社區建設既是強化城市社會事務管理的重要內容，也是創新城市公共服務體系的重要措施。長沙市把社區建設作為公共服務管理突破口和主要任務來抓，在改革社區管理和服務體制方面取得了顯著成績：（1）大力推進社區規范化建設。將社區基礎設施建設全面納入城市建設之中，和文化、體育、綠化、景觀一同規劃、一同設計、一同建設，并通過新建、置換、劃撥等措施，基本實現每個社區都有辦公用房。（2）推行社區公共服務機構全覆蓋。整合政府各部門在城市基層的辦事機構，統一設置社區公共服務機構，每個街道（鄉鎮）設一所公共服務站，每個社區原則上設一所社區公共服務中心。（3）開展形式多樣的社區公共服務。注重面向困難和特殊群體開展社區社會救助、社區就業和社會保障、居家養老等服務，基本建立了“黨政主導、社區主理、市場介入、居民參與”的社區服務體制機制，實現了政府公共服務、自助互助服務、市場化服務、志愿者服務的有機統一。

（二）加大財政投入，推進公共服務事業發展

公共服務體系建設不可缺少公共財政的大力支持。長沙市在公共服務管理創新中，始終注重發揮財政投入的引導作用和杠桿功能，推進體制機制改革，積極穩妥地推進各項社會事業發展。在湖南省率先建立了基層政權運轉的保障機制，分別補助每個村級和城市社區運行經費3.59萬元、4萬元，同時對無辦公用房需新建辦公用房的給予10萬元補助。不斷完善各類文化體育設施，長沙博物館、定王臺書市、田漢大劇院、“兩館一廳”等一大批重點建設項目相繼建成，支持各類公園、游樂場、游泳場所等向社會免費開放，進一步豐富了廣大群眾的文體生活。支持棚戶區改造，啟動文明生態新村和小城鎮建設，改善廣大群眾生產生活環境。重點推進新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度的落實，完善醫療救助制度與城鎮職工醫保、新農合和城鎮醫保等各項醫療保障制度的銜接機制。逐步推行完善農民社會養老保險試點、企業職工基本養老保險制度和被征地農民社會保障制度等多項改革，建立健全社保體系建設。

（三）創新管理制度，提升社會組織公共服務能力

在公共服務需求日趨多樣化和精細化的背景下，有限的公共服務供給與社區居民日益增長的需要之間的矛盾越來越突出，各類社會組織順應時代的呼喚走進城市公共服務領域，成為城市公共服務體系中的生力軍。長沙市一手抓培育，一手抓監督，社會組織數量持續增長，服務類型日益多樣，服務能力不斷提升。一是創新社會組織登記模式。探索直接登記模式解決社會福利和公益慈善等組織因無法注冊登記而游離在監管之外的現狀；降低社區社會組織和農村專業經濟協會登記門檻，破除其因登記門檻過高無法取得合法身份的現狀；適度放開異地商會登記，發揮異地商會在吸引招商引資、加強經貿交流等方面的作用。二是創新社會組織培育機制。建立社會組織發展規劃、孵化基地、專項發展資金和制定稅收優惠政策，為社會組織發展提供政策、場地、資金等支持；建立政府向社會組織購買服務機制，促進社會組織參與公共管理和提供公共服務。三是創新社會組織監管措施。建立社會組織評估體系，實行“登記、年檢、評估、執法“四位一體”的監管模式；建立信息公開制度和社會組織誠信檔案，提高社會組織的透明度和公信力；建立激勵機制和退出機制，激發社會組織積極性。上述措施極大地鼓勵了社會組織的發展，2010年全市共登記社會組織及其分支機構2 098家，遍布工商業、農業及農村發展、科學研究等14個領域，并向更寬領域不斷延伸。

（四）推進社工隊伍建設，壯大社會工作專業服務力量

社會工作是社會管理體制創新的一支重要變革力量。長沙在公共服務管理創新中高度重視發揮社會工作柔性化管理、人性化服務、社會化運作的優勢，遵循“以點帶面，試點先行，穩步推進”的原則，努力推進社會工作和社工人才隊伍建設。為此，市委市政府專門研究起草了《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》及財政支持、教育培訓、崗位設置、專業技術薪酬等4個配套子文件，大力引導并精心組織了社會工作職業水平考試，發展了一支800多人的社會工作服務人員隊伍，組建了200多支共6 000多人的社會工作專業服務志愿者隊伍，服務領域也從最初的為老、青少年心理、精神康復服務逐漸拓展、延伸到社區矯治、禁毒戒毒、外來務工人員、民事調解服務等10多個領域，并涌現了一批服務品牌，如新開鋪街道的為老服務、裕南街長坡社區的人民調解工作、“長沙心翼精神會所”等。

二、長沙市公共服務管理面臨的主要挑戰

近年來，長沙市在創新公共服務管理，滿足人民群眾日益增長的公共需求方面做了大量的工作，但隨著改革開放的日益深入和經濟體制、社會結構、利益格局以及人們思想觀念的深刻變化，公共服務發展滯后，公共服務與人民群眾需求不相適應的矛盾和問題日益突出，增加了公共服務管理創新的難度和復雜性。

（一）社會事業發展問題猶存

“十一五”期間，長沙社會事業全面進步，人民群眾普遍享受改革發展成果，但社會事業發展仍然面臨著一些矛盾與問題。一是社會發展不均衡問題依然突出。社會事業城鄉發展缺乏整體規劃和科學合理安排，城鄉社會公共服務事業發展不同步，公共資源配置不均衡，公用事業建設條塊分割和低水平重復建設現象比較嚴重，導致城市公共事業不合理擴張，農村、基層、欠發達地區公共服務相對薄弱，社會事業發展和社會保障水平相對滯后，區域之間的不均衡問題依然突出，呈逐年增大趨勢。二是社會事業發展與民生改善的要求仍有差距。隨著生活水平的提高，老百姓對社會事業產品和服務的需求提出更多更高更新的要求。公共服務供給的數量和質量與需求相比還是相對不足，資源匱乏，供給短缺，需求滿溢，矛盾突現。三是社會事業建設薄弱環節依然存在。由于歷史欠賬較多，積累的矛盾和問題較多，改善民生的愿望與有限的財力矛盾仍比較突出，投入總量仍然不足，財政投入結構性矛盾有待進一步優化。四是社會事業發展的體制機制創新仍然滯后。部分基礎性事業因沒有及時進行資源整合和布局調整，缺乏足夠的扶持而日漸萎縮。

（二）社會組織發展面臨困境

完善的公共服務體系要求市場、政府和民間組織力量的良好的平衡，需要多元主體的介入，分擔政府的責任。公共服務管理創新的重要改革措施就是要建立起一批數量龐大、種類豐富的社會組織。長沙市近年來在培育和發展社會組織方面做了大量工作，但是社會組織發展仍然面臨著諸多困境：一是舊的體制機制束縛了社會組織的發展。社會組織現行的“雙重管理體制”，重心偏于約束和管制，促進和引導的功能體現不充分，且多頭管理，職能交叉，存在銜接上的空白。二是社會組織管理的政策法規有待完善?！渡鐣F體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行辦法》相關章節內容和社會組織的迅速發展不相適應，許多“草根組織”受登記門檻所限無法獲得合法身份。三是社會組織發展缺乏資金保障。公益慈善類社會組織缺乏經費來源，難以啟動和正常運轉；受政府職能轉變進程的影響，社會組織可由政府購買服務和委托服務的經費來源未能落實，使政會脫鉤后的行業協會的生存發展能力日趨減弱。

（三）政府購買服務力度不足

從國內外公共服務管理創新的趨勢看，“政府購買服務”是治理公共服務供給嚴重不足、政事不分、服務水平和效率低下問題的一劑良藥，是滿足不斷增長的公共服務需求的有效措施。長沙市在政府購買服務方面已經有所行動，特別是在購買養老服務方面摸索出了一些有益的經驗，但也存在著明顯不足：一是在政府公共職能履行和公共財政投入中，還沒有把政府購買公共服務作為改善民生、履行政府職能的重點工作來抓，其重要位置不夠突出。二是政府購買服務覆蓋面有限?，F實中，城市居民對政府提供公共服務的要求涉及領域廣，還存在諸多的個性化、差異化，而目前由于政府的公共財力或職能轉換問題，致使政府購買的公共服務尚不能覆蓋到廣大居民的諸多需求。三是政府購買的操作模式尚不成熟。政府購買社區公共服務尚處于探索階段，在購買項目、購買方式、購買對象及提供程序以及評估監管等諸多方面尚待進一步完善。

三、長沙市公共服務管理創新的對策建議

公共服務管理創新是全新的課題，又是長期性任務，需要不斷總結經驗，逐步摸索城市政府履行好公共服務職能的規律。進一步推進公共服務管理創新，尤要圍繞影響群眾利益的最突出問題確定創新的著力點，在加強監督的同時充分發揮市場機制作用，既保證服務的公共性，又努力降低服務的成本。

（一）結合長沙實際，圍繞影響長沙發展和群眾利益的最突出的問題，確定實現公共服務管理創新的著力點

公共服務管理創新并非孤立的過程，而是整個社會發展進程中的一個重要環節，受到多方面因素的影響和制約，在關聯因素、配套條件還不具備的時候急于求成、盲目推進，只能影響公共服務部門的改革。因此，長沙公共服務改革必須注意結合本地實際，從實際出發，圍繞解決影響地方發展和群眾利益的最突出問題提供公共服務，并據此確定實現公共服務管理創新的著力點。針對群眾最直接、最現實和最需要解決的突出問題，按照“生存先于享受”的原則，以保護貧弱者為重點，完善地方基本公共服務體系。包括建立城鄉居民基本醫療保障制度，完善失業保險制度，提高最低生活保障的覆蓋率，在完善城鎮居民最低生活保障制度的基礎上，推進農村居民最低生活保障制度等。三是針對群眾最關心的教育與就業問題，實行教育、就業優先發展戰略。將保證教育、就業公平作為政府公共服務的首要原則。教育與就業是公民獲得社會保障的先決條件，要實行促進教育和就業發展政策，包括普及義務教育、普及高中教育、完善就業服務體系，提供有利于提高教育水準和擴大就業的政策環境。

（二）培育市民的參與意識，拓寬市民的參與途徑，實現公共服務管理創新政府主導與市民參與的有機結合

在公共服務創新系統中，公民是中心，公民需求是導向，公民參與是必要途徑。已有的實踐向我們展示了公共服務參與的廣闊空間，但也存在公民自身的參與意識與能力有限、公民參與的組織化程度不高、公民參與制度供給不足等諸多困境。公共服務管理創新過程中實現政府主導和公民參與的有機結合，未來尤要做到在以下方面著力：第一，通過政府主導、拓展途徑、提供舞臺，促使廣大社區居民越來越成為公共服務提供和享受的主體。第二，通過自治參與、社團協會、志趣團隊等組織的培育和建立，創建社區參與載體，提供更多政府與公民合作、溝通的平臺，使居民在參與中體會到公共服務的價值，激發參與的熱情和創造精神。第三，通過整合社區文化中心、社區行政服務中心、社區服務中心和老年醫療保障等資源，建立社區事務協商會、社區居民巡訪團等組織，更好地拓展服務功能，豐富居民群眾自治參與的新內容。第四，進一步滿足多樣化的社區群體需求，真正把擴大社區事務的民主參與落實為使社區居民的生活質量和主觀滿意度不斷提高，使城市公共服務事業呈現出豐富多彩的新內容和全面深化的新格局。

（三）優化發展環境，引導各類社會組織健康規范發展，充分發揮社會組織在公共服務管理創新中的積極作用

優化社會組織發展環境，引導各類社會組織規范健康發展，實現社會組織的總量、規模、結構、布局與長沙市經濟、政治、文化、社會各項建設保持同步。第一，加大對社會組織的扶持力度。探索行業協會商會適度競爭機制和直接登記模式，降低社區社會組織和農村專業協會登記門檻，建立健全公共財政對社會組織的資助和獎勵機制，資助和獎勵資金納入年度財政預算。積極支持發展符合長沙產業發展方向、適應市場化進程的行業性社會組織，鼓勵發展教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等公益性社會組織，培育發展社區民間組織和農村專業性經濟組織。第二，引導社會組織規范發展。堅持培育扶持與依法管理并重，以法人地位明確、治理結構完善、籌資渠道穩定、制約機制健全、管理運行規范為標準，引導社會組織建立健全工作制度。規范社會組織的用人制度，完善保障和激勵機制，加快社會組織專職工作者職業化、專業化進程。建立社會組織考核評價體系，發揮考核評價的導向、激勵和約束作用，健全完善社會組織退出機制，促進社會管理的民主化、自主化與自律化。第三，發揮社會組織積極作用。高度重視和充分發揮社會組織在提供公共服務、反映利益訴求、擴大公眾參與等方面的積極作用，利用社會組織接近群眾、運作成本低、效率高的特點，充分發揮提供政策咨詢，反映合理訴求，平衡各方利益的積極作用，為政府職能的順利轉變創造條件。

（四）創新政府購買服務機制，進一步加大政府購買服務力度，提高財政公共服務資金的使用效率

建立政府購買公共服務科學而規范的長效機制，提高財政公共服務資金的使用效率，努力建設具有全國示范作用的政府購買公共服務的“長沙模式”。第一，建立購買資金保障機制?？赏ㄟ^設立購買公共服務的專項基金，把政府購買公共服務條目化列入政府的財政預算，或將公共財政預算外支出優先分配于關乎民生的公共服務領域，保障每年政府購買公共服務的資金落到實處。第二，創新購買方式。在購買操作程序上，對于原由民政機構或事業單位提供的公共服務，可通過“費隨事轉”形式，通過經費提供或補貼形式交給社區服務中心或社會工作組織；對于一些公益性、微利的公共服務項目，實行“項目外包”形式，“以錢買項目”來委托社會力量；對于一些公共基礎設施建設或經營性的“利民便民”公共服務項目，實行公開招標形式，同企事業單位、社會組織或自然人簽訂合同，實施契約管理。第三，規范購買流程。首先要多渠道地獲取有效信息、合理地估算項目成本、科學、合理地設立公共服務項目；其次要科學評價公共服務供給方，設置資質標準體系，嚴格認定供給方的能力水平和社會責任。再次，按照“公開透明、公平公正和誠實信用”原則，保障服務提供者的主體獨立性，建立和組織實施公共服務項目的公開、公平、競爭性的尋價、“費隨事轉”、招投標、委托外包程序。