當(dāng)前新華僑出入境權(quán)益保護(hù)芻議

摘 要：在明確新華僑權(quán)利和義務(wù)及其地位和作用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)漸進(jìn)有序地推進(jìn)相關(guān)政策法規(guī)調(diào)整，維護(hù)新華僑的出入境合法權(quán)益，切實(shí)依法保障他們歸國居留的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：華人華僑；國籍問題；出入境權(quán)益

中圖分類號(hào)：D829.14 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）17-0277-02

一、新時(shí)期華僑出入境的特點(diǎn)

20世紀(jì)90年代以來，隨著國家改革開放的深入，除了探親、歸國定居等理由入境的華僑外，歸國創(chuàng)業(yè)和投資的海外新華僑也越來越多。新華僑是伴隨著中國改革開放而形成的特殊公民群體，較之老華僑或港澳臺(tái)居民，新華僑出入境有其自身的特殊性。調(diào)查顯示，現(xiàn)階段新華僑出入境管理呈現(xiàn)出下列特點(diǎn)：

（一）新華僑出入境數(shù)量呈上升趨勢(shì)

中國留學(xué)生是構(gòu)成新華僑群體的中堅(jiān)力量。據(jù)美國國土安全部公布的《2010年移民統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2010年中國大陸共有70 863人獲得綠卡（即新華僑）。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1978年到2011年底，中國出國留學(xué)總?cè)藬?shù)已達(dá)224.51萬人；僅2011年度中國出國留學(xué)人員就達(dá)33.97萬人。上述群體數(shù)量的增長必然也會(huì)使回流入境人數(shù)增加。

（二）出入境的新華僑中多為經(jīng)商者或科技文化界精英

美國華商的高科技企業(yè)主要集中在硅谷地區(qū)，華人華僑在硅谷創(chuàng)立的企業(yè)每年以20%的比例增長。非洲華商主要以國有企業(yè)、中興通訊、華為集團(tuán)等大型企業(yè)為背景，以承接當(dāng)?shù)氐囊恍┐笮凸こ虨橹黧w，在農(nóng)業(yè)、教育、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、IT、電信等領(lǐng)域開展經(jīng)濟(jì)交流合作。這些新華僑與祖國的聯(lián)系十分密切，加上國家發(fā)改委發(fā)布《吸引海外人才返回創(chuàng)業(yè)規(guī)劃》以吸引海外人才，這都促使中國出入境管理部門亟需立法解決“引進(jìn)來和走出去”的相關(guān)問題。

（三）國外突發(fā)事件導(dǎo)致新難僑出入境現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

據(jù)國際移民組織分散統(tǒng)計(jì)與估算，海外中國移民是世界上數(shù)量最大的移民群體，總數(shù)超過450萬，約占國際移民總?cè)藬?shù)的18.3%。中國移民人數(shù)增多客觀上提高了海外華僑華人遭受侵害的概率。當(dāng)前國際局勢(shì)變化多端，非傳統(tǒng)安全威脅因素增加，恐怖主義活動(dòng)、自然災(zāi)害、政治動(dòng)亂、戰(zhàn)爭和地區(qū)沖突，使海外華僑的安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和領(lǐng)事保護(hù)案件數(shù)量都大幅度上升。

二、對(duì)華僑出入境的政策特點(diǎn)

出入境管理作為政府的行政執(zhí)法行為，必須在體現(xiàn)國家利益的同時(shí)，維護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益。管理華僑的出入境活動(dòng)也是在政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)因素的綜合影響下逐步推進(jìn)的，既有限制，又要鼓勵(lì)。

（一）限制政策

中國政府以往對(duì)海外華僑大規(guī)模回國定居一直持不鼓勵(lì)態(tài)度，換言之，對(duì)華僑的入境權(quán)是存在限制的。這不僅反映在中國的出入境管理立法上，而且還體現(xiàn)在華僑須持有效證件方能入境、歸國定居必須經(jīng)過審查批準(zhǔn)等法規(guī)和政策方面。若華僑未持有中國護(hù)照，則須向中國駐外使、領(lǐng)館或外交部授權(quán)的駐外機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理回國入境證件后才能入境。華僑要回國定居的，入境限制就更為嚴(yán)格，不僅要向主管機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，還要提交相應(yīng)證明，經(jīng)多方批準(zhǔn)后方能入境，并且在入境后必須辦理落戶手續(xù)。對(duì)新華僑入境的限制，除了申請(qǐng)出入境證件的限定外，還有一般性的限制性條款。而中華人民共和國出境入境管理法中關(guān)于歸國華僑出境限制的規(guī)定，其實(shí)體現(xiàn)的是華僑與內(nèi)地居民、港澳臺(tái)居民一視同仁的待遇。

（二）鼓勵(lì)政策

現(xiàn)階段中國對(duì)新華僑入境的政策有限制，也有鼓勵(lì)。自中國推行出入境體制改革以來，國家第一項(xiàng)出入境管理的松綁措施便是放寬對(duì)歸國華僑及其眷屬出國的限制。1984年，公安部下發(fā)經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于放寬因私出國審批條件的請(qǐng)示》，標(biāo)志著近40年來中國首次進(jìn)行出入境管理改革，該規(guī)定首次承認(rèn)了公民的出境權(quán)。其中第1條第1款規(guī)定：除了被禁止出境的中國公民外，如果目的地國可能批準(zhǔn)簽證，無論其社會(huì)階級(jí)出身、政治思想和家庭情況，均可批準(zhǔn)自費(fèi)出境永久定居、探親、訪友、結(jié)婚、繼承財(cái)產(chǎn)、就醫(yī)、工作、旅行的申請(qǐng)。由于新華僑大多是因私出境，該項(xiàng)規(guī)定的施行賦予了華僑和僑眷出境的現(xiàn)實(shí)可能性，但在1985年之前，包括新華僑在內(nèi)的中外公民出境仍需辦理出境簽證。鼓勵(lì)華僑入境首先表現(xiàn)在簡化入境法律手續(xù)方面。公安部規(guī)定，從2007年1月1日起，所有華僑在入境時(shí)都可免填入境登記卡。出入境管理部門也在通關(guān)機(jī)場(chǎng)為中國公民劃定專門通道，為華僑入境提供便利。其次，為引進(jìn)國外的資金、先進(jìn)技術(shù)和管理理念，促進(jìn)高新技術(shù)和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，國家采取了一系列措施鼓勵(lì)優(yōu)秀海外華僑回國，如提供高薪、資金和建設(shè)專門的創(chuàng)業(yè)園。2001年出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)海外留學(xué)人員以多種形式為國服務(wù)的若干意見》不僅在出入境手續(xù)上給予優(yōu)秀海外華僑方便，而且在入境后的購房、就業(yè)等方面也可享受當(dāng)?shù)鼐用翊觥４送猓?003年8月7日，政府還廢除了在國外居住一年以上的中國公民必須注銷戶籍的要求。

三、當(dāng)前維護(hù)華僑出入境權(quán)益的舉措

（一） 重視華僑的出入境合法權(quán)益

隨著中國經(jīng)濟(jì)地位在國際社會(huì)的崛起，國內(nèi)法治環(huán)境的改善，近年來有不少有所成就的新華僑紛紛準(zhǔn)備歸國創(chuàng)業(yè)、投資并定居下來。雖然中國政府的政策原則上不鼓勵(lì)華僑回國定居，而主張華僑融入居住國的社會(huì)，在其居留國生存發(fā)展，但當(dāng)華僑有必要回國定居時(shí)，國家也應(yīng)依法保護(hù)其“遷徙自由”的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)華僑歸國定居的愿望。基于國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方面因素的考慮，對(duì)于新華僑回國定居的要求，政府并非無條件地滿足，是以符合法定條件和經(jīng)過法定程序?yàn)榍疤岬摹?/p>

（二） 依法保障華僑歸國居留的權(quán)利

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)與政策，七類海外華僑須提交相關(guān)材料同時(shí)滿足不會(huì)成為中國社會(huì)負(fù)擔(dān)的條件后才有資格申請(qǐng)并有可能被準(zhǔn)許回國定居。因?yàn)楹Ｍ馊A僑歸國定居的問題除了回國審批手續(xù)外，主要集中在歸僑僑眷的住房、工作和生活安排、子女讀書等政策執(zhí)行上，所以對(duì)華僑歸國定居申請(qǐng)審批謹(jǐn)慎。

盡管中國政府一般不提倡、不鼓勵(lì)大量華僑歸國定居，但若確有特殊情況需要回國定居的，應(yīng)當(dāng)在入境前就近向中國駐其所在國的使領(lǐng)館提出申請(qǐng)，也可以由本人或經(jīng)由其國內(nèi)親屬向擬定居地的市、縣僑務(wù)辦公室提出申請(qǐng)，填寫定居申請(qǐng)表、申明理由，并提供相應(yīng)的證明材料，由擬定居地的省（ 自治區(qū)、直轄市） 僑務(wù)辦公室審查、核實(shí)，再會(huì)同公安、勞動(dòng)、民政等部門充分協(xié)調(diào)研究，最后作出批準(zhǔn)與否的決定，并簽發(fā)批準(zhǔn)通知書。申請(qǐng)人收到《華僑回國定居證》后，應(yīng)在入境抵達(dá)定居地30日內(nèi)持上述證明到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)辦理落戶手續(xù)。

（三） 完善歸國華僑相關(guān)法規(guī)的建議

1.通過立法規(guī)范新華僑的身份和居留等法律關(guān)系

對(duì)于新華僑回國居留的管理，筆者認(rèn)為有必要簡化并規(guī)范華僑入境居留管理手續(xù)；可以立法規(guī)范定居國外的中國公民在內(nèi)地停留、居留，應(yīng)當(dāng)辦理登記或者許可手續(xù)；歸國華僑在內(nèi)地旅行、臨時(shí)住宿應(yīng)當(dāng)辦理住宿登記；回國長期居留或定居的華僑，則應(yīng)當(dāng)辦理許可手續(xù)；撤銷關(guān)于華僑回國工作必須先找到雇傭單位的規(guī)定。對(duì)于短期居留的華僑，參照管理國內(nèi)流動(dòng)人口的居住登記制度，由居住地公安機(jī)關(guān)審核頒發(fā)一年有效期的《華僑臨時(shí)居留證》實(shí)行統(tǒng)一管理；對(duì)于長期居留的新華僑，可參照來華外國人的綠卡制度，由公安機(jī)關(guān)審核頒發(fā)5年有效期的《華僑居留證》，在證件的有效期內(nèi)，華僑可以憑此證和本人有效護(hù)照或旅行證在國內(nèi)旅行、居住或多次出入國境；對(duì)于永久居留的華僑，暫適用目前國內(nèi)公民的戶籍管理制度。歸國華僑可憑各自的居留證件或身份證件，辦理儲(chǔ)蓄、購房、入學(xué)、就業(yè)等活動(dòng)。

2.完善華僑僑眷歸國定居的相關(guān)政策

堅(jiān)持“以人為本，為僑服務(wù)”的宗旨。新華僑歸國定居后，應(yīng)享有與普通公民同等的待遇，特殊情況下還應(yīng)予以照顧。建議各級(jí)僑務(wù)部門對(duì)公安、財(cái)政、金融、教育、勞動(dòng)和人事、街道社區(qū)等部門工作人員不定期舉辦相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)班，宣傳國家的涉僑法規(guī)與政策，不僅要讓他們了解國家的僑務(wù)方針政策，同時(shí)也要向歸僑僑眷及其所在單位和普通公民宣傳僑務(wù)政策，提高社會(huì)對(duì)僑務(wù)政策的認(rèn)知度，這是落實(shí)歸僑政策的關(guān)鍵。

華僑僑眷在國內(nèi)權(quán)益一旦受損，目前主要的救濟(jì)手段仍停留在信訪渠道或通過各級(jí)僑辦表達(dá)其利益要求，很少訴諸仲裁或司法渠道救濟(jì)。筆者以為，今后處理華僑出入境及歸國定居權(quán)益的保護(hù)問題，不僅要借助于行政手段，更不能忽視民間仲裁和司法的功能。

3.有效規(guī)范華僑出入境和歸國定居

新華僑歸國定居，首先面臨的就是回國定居條件的審批。關(guān)于華僑的歸國定居條件，原主要散見于各級(jí)政府的政策性規(guī)定，且規(guī)定也不統(tǒng)一，結(jié)果導(dǎo)致新華僑在申請(qǐng)時(shí)很難確切了解這些規(guī)定內(nèi)容，何況相關(guān)部門的審批標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的不可預(yù)知性。《中華人民共和國出境入境管理法》今年7月1日就要付諸實(shí)施，從立法上明確了華僑歸國定居的條件，將進(jìn)一步有效規(guī)范華僑出入境和歸國定居。

在僑務(wù)立法方面，國務(wù)院僑辦應(yīng)重視與外交部、公安部、司法部及港澳臺(tái)事務(wù)辦公室等部門溝通與合作，一方面，應(yīng)及時(shí)了解與僑務(wù)工作相關(guān)的立法動(dòng)態(tài)；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究，到基層收集僑務(wù)信息，抓住其中一些苗頭性和普遍性問題，從立法和政策層面加以解決，為《中華人民共和國華僑法》的盡早出臺(tái)做好充分的前期準(zhǔn)備工作。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]