淺探民國時期新疆社會救濟事業

[摘要]民國時期的新疆，一方面自然災害頻繁發生，另一方面政局動蕩不安，人民生活得不到保障。新疆政府采取了救濟措施，加速了社會救濟的發展。本文對民國時期新疆社會救濟事業的產生及其當時政府對難民、災民救濟采取的措施作一論述，并對救濟的特點及影響進行分析。

[關鍵詞]民國時期；新疆；社會救濟

民國時期的新疆，由于自然環境較惡劣，加之幾次大的社會動蕩，導致天災、人禍接連發生，從而形成大批災民、難民等貧困群體，嚴重影響了社會的穩定和發展。為保證社會秩序，緩解社會壓力，政府采取措施，實施社會救濟，并取得了一定成效。

一、民國時期新疆社會救濟事業興起的原因

自然災害發生時，往往出現好多難民、災民。如果政府及時實行救濟措施，就不會產生重大的社會動蕩。下面是民國時期新疆發生的自然災害記錄？：

年代

災害史實

1917～1918

全疆大旱，伊犁、和田、于田、洛浦、皮山、英吉沙、伽師、巴楚、葉城等縣連續兩年大旱，糧食歉收。南疆瘟疫流行，僅和田、于田、洛浦三縣瘟疫死十萬人，因此田園荒蕪。

1920

焉耆開都河水暴漲，1萬余畝農田被淹。和田、玉龍、喀什河水暴漲決口，淹沒農田1.5萬畝。7～9月，溫宿、烏什冰雹，4.9萬余畝農田受災。

1924

民豐、且末等縣地震，死134人，傷數百人，牧畜死亡近3000頭（只），掩埋草場5000多畝。

1926

伊犁春、夏旱，4.3萬余畝禾苗枯死。

1931

富蘊、阿勒泰等地地震，人畜傷亡甚多，估計共傷亡1000余人。

1941

東自哈密、鎮西、木壘河起，西至伊犁之博樂、溫泉、霍爾果斯止，被蝗蟲盤踞的耕地面積與草場面積達70萬公頃。

1943

北疆大旱，有15個縣旱情嚴重，受災減產農田15萬畝，其中絕收面積10萬畝。牧區草場大部分枯死。8月，墨玉山洪爆發，1萬余畝農田受災。

1949

呼圖壁、昌吉、奇臺、輪臺、若羌等地干旱，8.5萬余畝農田受災。

由上表可見，民國時期新疆各區發生了各種災害。國民政府為了保證社會的穩定，針對不同的災害情況，進行了不同的救濟措施。此外，內地省份每遇到較大的自然災害，就會有大量難民流入新疆。

社會救濟事業與地方的經濟有著密切聯系，民國時期新疆工商業的發展及各種社會團體的成立，為慈善事業提供了經濟和組織基礎。與清代相比，民國時期新疆的商業也有了顯著的發展。楊增新、金樹仁主政新疆時期，新疆經濟得到了一定的恢復和發展，這一時期出現了一批重要的近代工業，如阜民紡織公司、裕新土產公司等。盛世才主政新疆時期，新疆的經濟達到了民國時期最好的發展水平，出現了一批近代工礦企業。僅迪化就先后建成了發電廠、汽車修配總廠、面粉廠、鋸木廠、機床廠、天山化工廠等工業，截止1942年，全省有各種機床119臺，馬力2257匹，電力、采礦、食品加工、印刷業、皮革業等均得到了快速發展？。民國時期新疆貿易活動范圍的擴大和各種工廠的建立對新疆資本主義的發展產生了一定影響。從此產生了大量的慈善者和慈善工體，主要是傳教士、教會、清真寺等。

二、民國新疆社會救濟事業的特點

（一）教濟思想的進步與社會救濟事業的日趨成熟

其一，社會救濟事業的專業性。新疆也建立了相應的行政機構并設置官員進行管理運作，其社會救濟行致向著系統化、專門化的方向發展，并且社會救濟行政成為社會保障機構的組成，表明了社會救濟事業的進步。內務司、民政廳、社會處等專業機構的設置以及職員的配備就體現了社會救濟事業的專業性。

其二，社會救濟措施日趨全面。民國時期歷屆新疆省政府不僅有田糧之豁免或緩征、實施農村救濟、發放賑糧和賑銀、捐資賑濟視災情施賑、派醫士攜藥前往救濟、積谷備荒、發放貸款、安置旗民、開墾荒地等十余項措施，而且還采取了諸如以工代賑、農賑、職業培訓與介紹等更為積極的救濟方式，使被救濟者在個人尊嚴不受傷害的前提下，教之以文化知識、工藝技能，提高了被救濟者勞動素質并使他們求生能力得到增強。

其三，社會各界更多的人參與到社會救濟事業中來。新疆各地參與社會救濟事業的人員中，既有政府官員、軍人、商人、學生、農民，也有本地宗教人士、外國傳教士、同鄉會成員等。

其四，社會救濟形式多種多樣。民國時期，新疆開展的社會救濟有災害救濟、難民救濟、乞討人員救濟、福利性救濟、公務員合作社、以工代賑、救濟院、難民所、孤兒學校、同鄉會館的救濟等，多樣的社會救濟形式，可以吸引更多的人，籌集更多的經費投入到社會救濟事業中？。

（二）各民族平等性原則和國際性特點

新疆是一個多民族分布地區，地理位置優越。在與中國接壤的15個陸路國家中，有8個國家與新疆相接。歷屆新疆省政府，無論是楊增新主政時期，還是盛世才統治時期，省政府對社會貧困群體的救助不是以民族劃分的，而主要根據其生存狀態實施各類救濟。如賑恤蒙哈各族、豁免哈薩克債務、旗民安置、賑恤東土爾扈特蒙民馬匹，甚至是安撫俄國難民、積谷備荒措施等，都體現了政府對救助對象以平等政策和態度實施救濟。楊增新主政新疆時期，曾對土爾扈特蒙古民眾展開救助，賑恤土爾扈特蒙民馬匹，對此“蒙人感恩不忘”。④由此可以看出，對于俄哈難民的安置和救濟，其本身就具有了維護國家主權和國際人道主義的救濟意義。

三、民國時期社會救濟事業的影響及其存在的問題

（一）作用與影響

民國時期新疆政府開展的社會救濟，有利于災民休養生息，起到了安撫社會民眾、防止社會動亂、化解社會矛盾等積極作用。對田糧豁免或緩征，使災民們拋卻了沉重的負擔，在遭受災害之后能夠輕裝上陣，對他們繼續農事、發展生產、穩定社會、安定人心起到了很大的作用。社會保障包括社會救濟、社會保險、社會優撫和社會福利四部分。就民國時期的新疆，貧困群體的大量存在，彌漫于城鄉，從災民、難民、游民、失業者、鰥寡孤獨者到殘疾者，政府都有救助。從政府行政機構的設置和運作管理上，都將其作為救濟對象，脫卻了傳統社會救濟對象的道德標準和施恩色彩，努力追求社會公平，將救濟與國家責任聯系起來，從而使傳統社會救濟向著現代社會救濟邁進。在社會救濟基礎上，民國新疆政府在迪化設立的公務員合作社，使新疆的社會救濟事業最終走向社會保障事業的最高形式——社會福利實踐，數量雖少，但卻預示了民國新疆社會事業發展的方向⑤。

（二）存在的問題

其一，經費投入少，救濟范圍小，救濟水平低。據1930年對新疆官辦救濟機構的調查，投入養濟院的經費為74531元，粥廠為6849元，冬生所、官店為43528元，共計125208元。

其二，收養對象無標準，實際操作性差。官辦救濟機構雖對收養對象有所規定，但多為籠統性的。由于這些規定沒有明確、詳細的標準，給實際操作帶來很大困難，收養對象的認定受人為因素影響大，隨意性強。

其三，管理混亂，管理人員貪污舞弊嚴重。救濟機構中管理人員私吞養濟費、克扣救濟糧食現象十分普遍。根據當時新疆救濟機構的規定，凡是有勞動能力的收養者，夏天均需外出勞動，不能從救濟機構中領取養濟費。⑥

在新疆官辦救助機構的發展過程中，國家在社會救助活動中的主體地位和作用逐漸弱化，而民間力量的地位和作用逐漸增強。清末民初的官辦社會救濟機構，在當時新疆的社會救濟中發揮了重要作用，它對于加強社會對游民的控制、減少社會不安定因素、維護社會穩定等起到了一定的積極作用。但由于當局對社會救濟的認識及新疆自身環境和條件的限制，它所提供的救濟與社會實際所需的救濟之間的差距是很大的。

[注釋]

①劉星：《新疆災荒史》，新疆人民出版社1999年版。

②劉森：《慈善救濟事業與民國新疆的社會變遷》，2010年新疆大學碩士學位論文，第10頁。

③⑤古娜：《民國新疆社會救濟事業研究》，2007年新疆大學碩士學位論文，第49頁、第51頁。

④張大軍：《新疆風暴七十年》（第二冊），臺灣蘭溪出版社1980年版，第956頁。

⑥何榮：《清末民初新疆官辦社會救濟機構述論》，《新疆社會科學》，2007年第4期，第112～113頁。