關于準入制度與導游管理體制的思考

[摘要]很多研究從不同視角就導游管理問題進行了深入探討，提出的對策主要是兩個方面：嚴格導游職業準入制度和完善相關管理體制。文章認為.職業準入制度的主要功能對于解決我國導游服務中存在的市場機會主義問題并不具有針對性.對于真正實現導游數量控制、提高導游服務質量作用有限。加強監管的思路是合理的，但如何監管需考慮行業管理制度與企業微觀機制的銜接和相互影響，從制度建設方面引導旅行社自身組織結構優化。從市場關系看，導游具有獨立性，又對旅行社具有從屬性，旅行社才是市場責任主體，其追求利益的方式影響企業組織結構，決定了旅行社與導游之間的關系，進而影響導游的行為和服務質量。旅游行業管理應該建立以旅行社為核心的行業治理模式，明確和強化旅行社的質量責任主體地位，促進導游服務質量提升。

[關鍵詞]導游；職業準入制度；導游管理體制

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2013）07-0057-07

導游作為旅游活動中的重要主體，其服務態度、服務技能等直接影響到旅游者整個旅游體驗的品質。在我國長期旅游發展實踐中，導游服務品質并不盡如人意，導游服務過程敷衍、導游變導購、買團賣團等不良行為并非鮮見。這一方面導致旅游體驗質量低劣，損害了旅游者利益，引起旅游者與導游的矛盾與沖突；另一方面，也極大地影響了導游的職業形象，造成社會認同度降低。在中國旅游業快速發展的大背景下，導游員的社會形象不僅沒有得到提升，反而出現日益負面化的趨勢，導游職業正在失去榮譽感和吸引力。實際上，多年來旅游主管部門也采取了多種措施，在完善導游管理方面進行了多方面努力，如推行導游準入制度、促進建立導游服務公司等，但效果并不顯著。鑒于中國導游問題的普遍性，因此其原因不能歸咎于導游的個人素質，而應該是受制度因素所影響，涉及復雜的旅游管理體制。要解決問題，既要考慮對導游人員的管理，也要考慮旅游市場、旅行社企業管理等，從行業管理與服務管理相結合的角度，分析有關管理制度的功能與效率，選擇建立適宜的管理體制。

1、相關研究分析

由于國內導游問題比較突出，相關研究主要集中于對導游服務質量問題、原因和對策的分析。對于如何解決導游服務質量主要提出了兩個層面的措施：第一，著眼導游職業準入制度，通過準入門檻的限制促進導游職業能力的提升。而這種強調通過提高導游職業準入門檻來改善我國導游服務質量的觀點在我國旅游學界由來已久，認為導游準入門檻偏低是我國導游素質不高、服務質量低下的重要原因。甚至在與內地聯系密切的港澳地區，也認為高門檻的資格認證制度在導游管理方面是更為有效的。即使有學者認為可以鼓勵具有相關學術背景和專業知識的業外人員無需考證成為兼職導游，進而來豐富導游隊伍，但也只是將其作為提高準入門檻的補充策略。第二，強調嚴格相關監管機制。多數研究也認為，導游服務質量問題并不是一個單純的導游群體內部的問題，其背后是旅行社企業運營模式的扭曲。在旅行社零負團費的運營模式下，導游人員不僅要為游客提供服務，還要承擔為旅行社企業賺取利潤的任務，如此一來，導游服務根本不可能實現真正的顧客導向。因此，要解決導游服務質量問題，首先需要從根本上轉變旅行社企業的運營模式，而且需要借助于有效的政府監管和公眾監督。

不過，以上認識是否符合中國導游管理的實際情況，提出的措施是否有效，很值得商榷。從目前的情況看，我國導游服務質量問題主要表現為市場中的機會主義，準入制度的主要功能對此是否有針對性，或者說準入制度是否符合導游管理特點需要進行認真的思考。進一步加強監管的思路是合理的，但如何監管也是一個問題。現有的理論認識與實踐領域的管理體制均傾向于強化旅游主管部門對于導游的直接監管。這樣的認識和制度安排注意到了問題背后的利益關系及企業運營模式等問題，但缺乏對于制度性質與效率的分析，也缺乏對于行業管理制度與企業微觀機制關系的研究。其隱含的假設是制度本身是適合的，只是不夠完善或執行存在問題。而實際上，從中國導游管理的現狀看，這一假設并不可靠，認真反思導游管理體制，進行制度選擇和設計已十分必要。因此，本文將主要從職業準人制度的性質與效率以及行業管理制度對于利益關系與企業組織結構的影響等方面進行分析，以期對導游管理制度的未來變革提供借鑒。

2、職業準入制度與導游服務質量

2.1 導游職業準入制度的適用性

準入制度是指國家對一些關系人民生命財產安全和切身利益、技術專業性較強、服務質量要求較高的行業或從業者進入該領域設定相應的進入門檻或資質檢查，以確保該行業或從業者能夠提供符合標準的產品和服務，保證其基本品質。準人制度通常分為兩類：一類是關系國計民生或本身專業度要求較高的行業準入制度，如食品行業、醫藥行業等；另一類是具有較高專業或專門知識、技能要求的職業準人制度，如醫生、律師、職業營養師、心理咨詢師等。

實行職業準入的職業具有明顯的共同點：第一，專業知識和技能是從事該職業的必要條件，如醫生必須具備必要的醫學和藥理知識；律師、法官必須具備專業的法律知識。第二，職業準入門檻的確立是為了確保為該行業提供訓練有素的專門工作人員，進而對相關領域的產品、服務質量提供間接的保障。職業資格制度注重職業力、技能等因素，著眼于職業能力的提升是準入制度設計的題中之義。概括我國職業資格制度建設的全部經驗，可以總結出我國職業資格制度建設的指導原則，即“以職業活動為導向；以職業能力為核心”。

中國導游管理制度的起源有明顯的政治色彩。20世紀80年代之前，導游多是專業院校畢業的外語人才，承擔著特殊的外事接待任務，因此規模較小，素質普遍較高。由于最初外交使命的賦予，因此我國導游職業從一開始便有著明確的進入門檻，這種特殊時期的管理對我國導游職業形成了明顯的延續性。自1999年我國頒布《導游人員管理條例》，規定我國實行全國統一的導游人員資格考試制度，即導游人員在上崗之前需經過旅游行政管理部門組織的培訓和考試，在取得資格證書之后才具備成為正式導游的資格，將導游納入職業準入的范疇內。

但是，導游與醫生、律師等其他有準入門檻的職業相比，有著一定的職業特殊性：首先，導游人員在知識和技能的專業性上要求相對較弱。與醫生、律師等職業在醫學、法律等知識系統、長期的學習方式相比，導游職業需要掌握的知識具有相對的不確定性，多是歷史、地理、民俗等領域較為寬泛的人文學科類知識。其次，導游需要良好的綜合素質。導游員職業對個人知識能力的專業性要求雖然不強，但豐富的知識、良好的身心素質都必不可少，從這個層面講，優秀導游員需要具備較高的個人素質和工作能力。但導游資格考試側重于知識體系的考察，與導游實際工作要求存在一定的差異。第三，導游流動性較強，職業終生性較差。由于導游工作本身的季節性和管理體制的原因，我國導游中有很大一部分僅將其作為兼職和過渡職業，很少導游會將其作為終生職業選擇，“騎驢找馬”現象普遍，難以在提升專業素養方面投入很大精力。第四，導游工作的獨立性強。導游通常需要在旅游過程中獨立為旅游者提供服務。由于空間的移動性、信息不對稱等原因，對導游的監督和約束比較困難，在復雜的利益關系作用下，導游工作中的機會主義盛行。

中外職業準入制度設計的出發點基本是提升職業能力和素養，而并非是用以解決職業活動中的機會主義行為。從中國導游問題的實際情況來看，也存在提高職業能力和素養的要求，但更主要的是需要遏制機會主義行為。因此，職業準入制度與中國導游管理需要并不真正匹配，寄希望于用準人制度解決導游服務實踐中的問題無異于緣木求魚。

2.2 數量限制機制效率不高

實行嚴格的職業資格準入制度其實希望以職業卡特爾的形式，通過數量控制提升導游服務質量，但效果并不明顯。截至2010年，我國導游人數已達60萬，盡管每年取得導游資格證的人數都在增加，但并未看到有素質的明顯提升，其中很重要的原因在于導游員的流動性很大。我國考取導游證的人中，至少有1/3的人并不從事導游員職業，而真正從業者也有相當大部分是兼職者。類似的情況也發生在國外，日本觀光廳2008年對于注冊翻譯導游就業情況進行調查，在調查的3446人中（有16人未回答就業狀態，3430人就業狀態明確），翻譯導游就業者911人，占總數的26.4%，專業導游353人，占10.2%；未在導游行業就業者2519人（加兼職558人），不以導游為專業者占89.8%（見圖1）。

從以上數據不難看出，中日兩國通過準人制度取得導游資格的人數與市場實際從業人數相差甚遠，由于市場機制的作用才實現了導游服務供需的基本平衡，準人制度在數量控制方面作用不大。導游的大規模流動并非優勝劣汰的整體素質提升，而更多的是水平層面的新舊更迭。嚴格的準人制度花費了較高的組織與管理成本進行從業者選拔，希望通過數量控制保障服務質量，實際上很難達到目的，相反會增加社會成本，降低市場的效率。

2.3 準入制度與導游服務質量關系的不確定性

由于旅游發展水平和各國國情的差異，對導游管理也形成了不同的制度模式，有研究者將各國的導游管理體制總體上分為嚴格型和寬松型。典型的嚴格管理的國家對于導游資格準入均實行嚴格的進入門檻管理，如我國、新加坡、日本，強調通過統一參加導游資格考試，取得導游資格，才可從事導游員職業，且對于無證導游有比較嚴厲的處罰措施。如在新加坡，凡聘用無證導游的旅游業者將面臨5000新元的罰款或6個月的監禁，或被同時處以罰款和監禁；此外，新加坡國家旅游局可撤銷違反管理條例者的執照。對于無證導游，初犯者將被罰款3000新元，重犯者罰款則高達5000新元。而寬松型的導游管理并不強調資格證書的取得，將資格證書只是作為個人能力的一項輔助證明，并非從業必備條件，導游的雇傭和日常監督、管理也以旅行社企業為主，歐美發達國家大多屬此類，如德國、美國、法國等。

在實行嚴格準人制度的國家，固然有秩序良好的，但實行寬松管理體制的國家，也存在良好的旅游市場秩序和高素質的導游隊伍。國內外不同準入制度模式的實踐證明，準人制度與旅游市場秩序及導游服務質量關系存在著不確定性，旅游市場秩序和導游服務質量更多依賴于國家市場經濟發展水平的支撐。

從旅游行業管理的角度看，導游管理是從起點、過程到結果的系統工程。我國旅游管理部門將管理的著力點放在管理的起點，即通過導游準入制度等進行市場約束，希望通過進入門檻設置來進行數量控制，加強對整個市場運作秩序的監管。但在實際運營過程中，起點約束往往不是一勞永逸的。一方面，取得導游證之后的相關培訓不足，導游員取得崗位資格證書之后并未得到后續的培訓，這也是我國導游員素質堪憂的原因之一；另一方面，從我國旅游發展實踐可以看出，我國導游服務出現的欺詐、強購等機會主義行為是在服務過程中產生的，準人制度門檻的設置顯然無法做到將這種機會主義行為防患于未然。將治理重點放在起點管制，卻疏于日常管理的治理模式在提高導游服務質量方面并未收到理想效果。

3、導游、旅行社的角色定位與市場關系

3.1 導游的獨立性與從屬性

關于旅游服務產品，一般認為無論從內容結構還是從旅游者感知角度上都是整體性的。相對于旅游需求，旅行社與導游作為旅游服務的提供方無疑應該是一個整體（見圖2）。但事實上，在旅游服務過程中，導游和旅行社存在利益分歧。在整個旅游服務體系中，導游具有獨立性和從屬性的雙重屬性。其獨立性首先表現在利益追求方面。導游通常扮演著雙重代理的角色：一方面，導游員作為旅行社的雇員，是旅行社委托履行旅游合同、獲取利潤的代理人；另一方面，作為與旅游者接觸的一線服務人員，導游員也是旅游者旅游經歷和基本利益的代理人。在這種委托一代理的關系中，導游員、旅游者、旅行社均著眼于效用最大化，且三者的效用函數往往并不一致，因此導游員作為代理人，一些情況下甚至犧牲旅行社聲譽和旅游者利益來謀取自己的利益。導游與旅行社的委托代理關系決定了導游服務在旅游產品結構中有相當強的獨立性。尤其是兼職導游，他們缺乏企業歸屬感，且出于生存狀況改善的愿望而在完成旅行社委托任務時更易出現代理人機會主義行為。其次，導游的工作狀況非常特殊。相對于一般企業的員工，導游服務的場所和過程都相對獨立，遠離旅行社經營管理場所。因此，旅行社對于導游進行有效管理的難度比較大。

不過，導游服務又具有從屬性。首先，在旅游者看來，導游服務與旅行社品質是他們購買的旅游產品的整體，導游服務從屬于旅行社產品。其次，在旅游產品服務流程和旅行社與導游關系等方面，導游也受制于旅行社。可以說，由于旅游供給和旅游體驗的整體性，導游服務對于旅行社和旅游服務體系的依附性也是非常明確的。由于導游在整體旅游產品結構中的特殊地位和代表性，使得導游服務成為整個旅游產品供給方的共同問題。雖然有研究認為，使導游職業自由化，走上社會化、專業化管理道路，將是導游管理的未來趨勢。但導游獨立于旅行社企業之外，增加了交易環節，大大增加交易成本，也增加管理成本。從旅行社企業組織演變的角度看，不是合理的方向。從實踐領域看，有些環節實際已經是導游與旅游者的直接交易，效果也并不美好。

3.2 旅行社的市場責任主體地位

在旅游市場供需雙方的交易過程中，旅行社是供給方的市場責任主體。首先，從法律意義上看，旅行社是市場交易主體。旅游產品的相關要素盡管多數是采購的，但由旅行社負責組合起來銷售給旅游者，因此具有整體性。既然由旅行社與旅游者簽訂旅游合同，那么旅行社就應該對產品整體質量負責，包括導游服務。其次，旅行社在與導游的關系中處于主導地位。許多導游與旅行社之間是一種松散但并不平等的關系，即使存在導游公司，也難以改變旅行社的強勢地位。旅游產品的服務流程中，旅行社與旅游者簽訂合約或者承接旅游接待任務，然后選擇導游，這就使導游處于被支配和被選擇的地位。在這樣的市場秩序下，組建導游公司，雖然在一定程度上有利于保障導游權益，但也無法根本提升導游對旅行社的談判能力。

旅行社作為責任主體，就應該承擔起旅游服務質量的總體責任。除了設計旅游產品，制定詳盡、完善的旅游合同、計劃外，還應將導游的選拔、培訓、監督納入其應盡的義務，承擔起提高導游服務質量的責任。

3.3 利益導向的旅行社企業邊界變動趨勢

從導游與旅行社的市場地位和責任來看，比較理想的狀態應該是導游屬于旅行社的內部要素。而實際上，由于旅游市場競爭激烈，旅行社利用其優勢地位，收縮企業邊界，使導游管理外部化，放棄管理導游服務的責任，以降低成本增加收益。導致傳統旅行社紛紛蛻變為旅游經營牌照掛靠中心，帶來整個旅游市場服務品質的下降和惡性循環，整個市場呈現出“散、小、差、弱”的局面。旅游市場由“優劣競爭”到“劣劣競爭”，旅游企業輪番挑戰旅游產品價格底線和質量底線，直至波及整個旅游市場，導致旅游市場的逆向選擇和“劣幣驅逐良幣”。

不過，旅行社追求利益最大化也可以有另外一種選擇。即給予導游較為穩定的職業保障，建立起旅行社和導游員之間良好的互動關系，盡管短期來看對于旅行社而言是成本的增加，但從長遠來看，導游服務質量能夠得到更好的控制，旅行社贏得的是更多的游客和更好的口碑，因而旅行社具有更強的市場競爭力，獲得長期利益最大化。

追求利益長期最大化或者利益短期最大化的不同選擇將對旅行社企業的邊界（企業規模）、經營過程和經營結果產生不同的影響（圖3）。顯而易見，追求長期利益最大化有利于提高導游服務質量、促進旅行社規模擴張、改善行業結構。問題的關鍵是如何促使旅行社追求長期利益最大化。除了市場的自發秩序，旅游行業管理制度的設計就非常重要。

4、關于完善導游管理體制的思考

4.1 正確發揮導游準入制度的職能

導游準人制度的基本功能在于提高導游的專業知識與技能，對于提升服務質量自然會起到重要的作用，但無法解決導游服務中的機會主義問題，也無法進行有效的數量控制。且進入門檻的設置為導游從業者自由競爭上崗造成了現實上的阻礙，部分有特殊導游才華的人因無法通過考試而不能取得就業資格，影響了人力資源供給。因此，導游準人制度應該以考核專業知識與技能為主。從導游工作實際需要看，導游準入門檻不宜過高。西方較為寬松的導游管理體制對我國是很好的借鑒：將導游資格證書作為導游個人素質和職業技能的一項輔助證明；而對資格考試要求的放松也可以節約因為導游資格證考試、年審、掛靠帶來的支出，減輕導游的負擔。通過放松管制，吸引更多的人才從事導游工作，并在市場競爭中不斷提升服務技能和服務質量。

4.2 行業管理引導旅行社組織結構優化

目前，國內旅行社和導游方面的行業管理基本沿襲了計劃經濟時期的全能政府監管模式，在旅游管理部門、旅行社企業、導游員三者互動關系中，旅游管理部門強調監管的全方位化，加強對旅行社和導游的監管，而這種模式從某種程度上弱化了旅行社對導游的管理作用，形成導游員管理和旅行社管理相對割裂，導游管理游離于企業管理之外。同時，全面監管帶來的是監管成本高居不下，這也是監管難以到位的直接原因，包括直接成本、獲取信息的成本、對導游行為定性的成本及監管工作所耗費時間精力的機會成本等，使得長期以來對導游服務質量的監管效率不高。改善這一局面的關鍵在于創新政策思維模式，簡化與放松監管，由面面俱到式監管到以監管旅行社企業為主，著眼全局，提高效率，降低成本，發揮企業積極性，將導游員管理納入旅行社企業內部管理之中。一方面提升旅行社對導游的控制能力，使導游回歸“專業導游”的角色，促進導游服務質量的改善；另一方面，也將促進旅行社企業邊界的拓展，有利于旅行社的成長與發展。具體說來，要提升監管效率，實現監管目標，引導旅行社追求長遠利益，可以采取以下三方面措施：

第一，通過信息公開，增加市場透明度和可預見性，強化監督與約束。旅游管理部門要建立起公開、權威的行業管理信息通報平臺，定期向旅行社行業內部以及社會公眾發布旅行社服務質量報告，監督旅行社加強內部導游管理。

第二，改革導游資格準入制度，引導企業樹立以導游管理為中心的人力資源管理觀念。將導游資格的頒發權力下移，建立淡旺季、專職兼職導游彈性管理體制，使導游和導游服務質量不再是企業經營成效和企業形象的包袱，而是企業實現綜合機制提升、進入良性發展軌道的動力。

第三，依法嚴格查處服務過程中的違法違規行為，增加違法成本，引導企業依法經營。放松管制并不是要放棄管理，而是要將行業管理資源集中于對市場秩序的維護和日常服務質量的監督上，以形成公平有序的市場競爭環境和健全的服務質量監控體系。

只有這樣，旅行社才有可能轉變原來與導游、旅游供應商相互扯皮、互推責任的行為策略，主動擔負起旅游者“直接契約人”的角色，為旅游者提供相應權益保障。

4.3 旅游管理部門應該強化服務理念

我國旅行社以及導游管理體制改革的一個重點還應該在于旅游管理部門理念和角色定位的轉變。導游管理部門除了應該做好秩序監督工作，建立起行業內部良性的競爭模式外，還應該強化服務理念，尤其重要的是構建導游和旅行社的銜接橋梁，做好服務工作。可以為導游就業提供信息引導，也可以為有需要的旅行社提供相應的導游信息。如借鑒英國的做法，編制兼職導游的小冊子，將導游的個人基本信息、導游工作經歷年限、導游類別、講解語種、講解特長等分類別列出，旅行社可以根據這本名冊找到需要的兼職導游，而旅游管理部門也可以負責這部分兼職導游的日常管理和檔案管理。在導游與旅行社的關系中，切實平衡好雙方的利益。

5、結語

導游準人制度是我國旅行社行業管理體制的核心內容之一。從國內外旅游業實踐和職業準入制度的性質與功能來看，導游職業準入與導游服務品質并不具有明顯的相關性。本文認為，我國導游與旅行社行業管理體制的變革，一方面，要發揮準入制度對于導游專業素質和技能提升的作用，實現職業認證、從業培訓鏈條銜接；另一方面，要注意宏觀體制與企業微觀制度的統一，行業管理要引導利益關系、重塑企業形態，強化導游管理的旅行社內部化，促進旅行社市場責任主體意識的形成，逐步優化組織結構，實現長期利益最大化。