基于游客知情權的旅行社信息披露制度探討

[摘要]文章針對旅行社經營中失信于游客的問題，以游客知情權為法律基礎，提出以信息披露改善旅游市場信息不對稱。從包價旅游合同信息、旅行社經營信息和監管信息3個方面，分析目前我國旅行社信息披露實踐操作存在的諸多問題，探討建立完整的旅行社信息披露制度，包括在包價旅游合同中進一步明確服務質量標準，遞交統一內容標準的旅行社年度經營信息報告，建立垂直搜索數據庫，建立旅游消費者組織，提供旅游服務體驗信息，指導游客消費等，并以游客知情權救濟做制度補充。關注強化旅行社信息披露義務，推動旅游行政管理部門和旅游消費者組織信息監管能力的發展，以期構建旅游業誠信經營環境。

[關鍵詞]信息不對稱；游客知情權；旅行社信息披露；誠信經營

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2013）10-0064-07

1 引言

1.1 旅行社市場信息不對稱的現狀

在經濟學中，信息不對稱指交易中各方擁有的信息不同，一些成員擁有其他成員無法擁有的信息，由此造成交易關系和契約安排的不公平或者市場效率降低問題，信息不對稱是市場經濟的弊病。在旅游市場中，游客和旅行社在專業知識、渠道、組織力量等方面存在較大差距，加上旅游產品的綜合性、異地性、體驗性、瑕疵隱蔽性等特征，游客獲取有效信息困難重重，往往只能被動接受經旅行社過濾和篩選的信息，游客和旅行社之間的信息不對稱成為旅游市場的顯著特征。

2012年3月，國家旅游局發布《2011年全國旅游投訴情況通報》，在全年立案調查的10003個案件中，投訴單位首位為旅行社的共6155件；投訴問題中占前3位的分別是旅游行程中降低服務標準、導游未盡職責和旅行社未經游客同意擅自增減旅游項目；全年共賠償投訴游客金額1274.3萬元，其中旅行社理賠1260.4萬元。與參與統計的飯店、景點、交通、餐飲等其他旅游企業相比，旅行社經營中失信于游客的情況尤為嚴重。旅行社利用信息優勢，欺騙、誘導游客盲目消費被認為是問題的根源。

1.2 游客知情權

準確、及時的旅行社信息披露，有利于游客做出更符合自身需要的選擇，歐美旅游業發達國家普遍重視旅行商信息公開。如：美國政府主管部門和立法機關有具體措施保證旅行銷售商信息披露準確、充分；澳大利亞監管部門將旅行商信息整理匯編，供社會公眾查詢。

完善旅行社信息披露制度，應以消費者知情權為法律基礎。依據我國《消費者權益保護法》（以下簡稱為《消法》）第8條規定，消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受服務的真實情況的權利，即知情權；與之相對應的，該法第19條規定了經營者的告知義務。此外，該法第13條、第18條、第20條、第22條、第34條也都涉及消費者知情權利、經營者告知義務、雙方糾紛的解決途徑、國家和社會在保護消費者知情權方面的義務等。我國的其他相關經濟立法，例如《廣告法》、《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《產品質量法》，從不同角度、不同領域規制經營者行為，從而與《消法》共同構成消費者知情權的法律保護體系，其實質是以立法的形式在消費者與經營者之間強制分配交易信息，以實現雙方在信息享有上的平等，以促成交易結果的公平。旅游業相關法規對游客知情權的規定包括，2013年4月頒布的《中華人民共和國旅游法》（下稱《旅游法》）第2章第10條規定旅游者有方便和及時獲取旅游必要信息的權利。2009年頒布的《旅行社條例》第24條規定：“旅行社向旅游者提供的旅游服務信息必須真實可靠，不得作虛假宣傳。”第28條規定：“旅行社為旅游者提供服務，應當與旅游者簽訂旅游合同并載明下列事項……（共14條）”此外，第29條、第36條、第41條、第42條、第53條分別涉及旅行社其他告知義務，以及對虛假宣傳、投訴、企業誠信記錄的監管等。

目前，我國旅行社業的信息披露尚無完整的制度，在實踐操作中存在諸多問題。依據上述法律對消費者知情權的規制，游客應當知曉的信息主要包括包價旅游合同信息、旅行社經營信息和對旅行社的監管信息等，以下就從這3個方面對建立完整的旅行社信息披露制度做探討。2關于包價旅游合同信息

包價旅游是我國旅行社經營的主要產品，旅行社與游客以《包價旅游合同》確立權利義務關系，游客通過合同了解旅游服務的基本內容、質量標準和費用等信息。

2.1 旅游服務基本信息全面

除了《旅行社條例》規定的旅游合同載明事項外，《旅游法》還規定了在合同訂立時旅行社應當向游客告知的事項。2010年，國家工商總局與國家旅游局合作推出《團隊旅游合同（示范文本）》，倡導用合同規范旅游者和旅游經營者的交易行為。旅行社通過合同第2章第2條告知游客行程線路、地接社、交通、住宿、餐飲、游覽項目、購物、娛樂、自由活動以及自費項目安排等，旅游服務基本內容信息涵蓋面廣泛。

2.2 旅游服務質量信息模糊

旅行社包價旅游服務很難確定質量標準，在我國也缺乏包價旅游服務品牌商譽做質量參考，因此，服務質量只能通過更加詳細的行程計劃信息獲得保證。

由于旅行社在旅游中起到組織者的作用，飯店、餐飲、景點等履行輔助人才是為游客提供商品（服務）的直接主體，他們的產品和服務質量最終確定了團隊旅游服務的質量，這方面的信息如何確認一直是團隊旅游服務經營的難點。《團隊旅游合同（示范文本）》對構成旅游行程的各項內容應詳細到什么程度都有提示性的文字表述，但示范文本并不具有強制性，目前，游客大多只能從合同中看到地接社、景點等履行輔助人的名稱，以及餐飲住宿的模糊標準，信息量很少。具有法律效力的《旅行社條例》有涉及第三人的旅游合同管理，但第三人僅限于旅行社企業，《旅游法》對旅游安排、代訂、咨詢合同和住宿合同銜接做了原則規定，卻仍不能滿足游客對履行輔助人的知情需求。

包價旅游服務基本都能夠做到明碼標價，但服務的特殊性使游客很難辨別其定價基礎，造成零負團費陷阱、景點內二次付費項目過多、自費項目標價混淆等問題。

另外，《團隊旅游合同（示范文本）》對導游服務質量幾乎沒有規范；旅行社應當承擔的警示說明和瑕疵告知義務，其具體內容因旅游目的地的不同而有顯著差異，也很難在合同中詳細載明。對游客的行程說明會本可以彌補上述旅游產品質量信息不明的缺憾，但目前國內旅游團行程說明會很少能夠真正開展。最終，旅行歸來，游客對景點游覽時間和項目縮水、食宿標準低于預期、導游工作水平差等旅游產品質量問題投訴不斷。

2.3 明確質量標準的建議

可以考慮將團隊合同設計成一攬子協議式，對容易產生問題的履行輔助人產品（服務）項目、門市價格、質量等信息做列表說明，供游客參考。這樣的做法也可見于其他行業，如房地產商任志強在海潤國際公寓的銷售中將建筑、材料、設備、家具等供應商以及物管的責任狀和服務承諾都寫入了房屋的銷售合同，是對房地產行業誠信危機的一次補救。2013年年初，海南旅游業試行電子行程單系統，電子行程單為游客提供吃、住、行、游、購、娛等各方面準確信息，旅行社只能選擇信息庫里的景點，導游也必須嚴格按照電子行程單帶團，以此確保合同雙方信息的一致性、真實性。

歐盟《關于包價旅游建議的指令》第4條第1款規定旅游舉辦人和旅游中介都有信息告知義務；1970年的《布魯塞爾旅行契約國際公約》更是把旅行契約的中間人與旅行組織者、旅行者并列為旅游合同締結和運行中的3個主體，加以詳細規制。

3 關于旅行社經營信息的披露

3.1 經營信息披露的現狀

依據《旅行社條例》第4章規定，旅行社應在旅游合同中載明其名稱及其經營范圍、地址、聯系電話和業務經營許可證編號、旅行社經辦人的姓名、聯系電話，這幾乎是目前我國游客了解旅行社經營信息的唯一可靠途徑，但從中可以知悉的內容也很少。

另一途徑是通過旅行社官網或旅游電子商務網站了解旅行社，但因網絡營銷的迅速發展，搜索同一旅行社往往會出現幾個，甚至十幾個不同的網址或鏈接，電話、價格都有差異，網絡信息良莠不齊，基本不可作為參考依據。

3.2 經營信息披露的建議

（1）遞交經營信息年度報告

旅行社擁有最全面、具體的企業信息，是游客知情權中的第一義務主體。應當將旅行社經營者作為信息披露的首要渠道，規定其強制說明義務，建議由旅行社按照統一的內容規范，編制、遞交經營信息年度報告，經政府審核后，在企業經營場所、旅游政務網和主要門戶網站旅游版等游客關注度高、方便獲取的位置公布。經營信息年度報告應避免過多的文字敘述，可增加縱橫向數字比較，以便游客通過數據比較企業的實力和水平，知曉各家旅行社的優勢在哪里，問題又在哪里，從而做出更好的消費決策。

（2）建立垂直搜索數據庫

相應地，也需要制定常規的旅行社經營信息公布時間、渠道和查詢方法，確保信息公布程序的正常運行。2011年，云南省昆明市旅游監察支隊與旅游局政務網進行合作，將昆明市各合法運營旅行社的備案信息在政務網上進行公開，是旅行社信息透明化的新橋梁。筆者也建議聯合各省市的力量，借鑒2009年開通的“中國政府公開信息整合服務平臺”設計理念，國家旅游局和各省旅游局合作采集、整合各地、各旅行社信息，建立常規經營信息數據庫和垂直搜索引擎，滿足游客和旅游交易關聯企業有針對性的搜索、查詢需要。

3.3 經營信息內容標準

《旅行社條例》第4章“旅行社經營”和第5章“監督檢查”的相關條款規定了應當公布的旅行社經營信息，可以概括為基本經營信息和誠信經營信息兩部分，此外，筆者還建議增加旅行社社會責任信息的披露。

（1）基本經營信息

包括名稱、經營場所、產權形式、出資人、法定代表人、工商年檢結果；企業部門設置、分支機構、員工人數等組織情況；主營業務收入增長率、流動性比率、資產負債比率等企業經營績效狀況。誠信經營必然給企業帶來好的收益，因此，建議將受企業誠信水平影響的經營績效指標信息公布給游客參考。

（2）誠信經營信息

包括旅游合同的履約率、游客滿意度、旅游投訴、旅游安全責任事故等旅游經營信譽信息；高管人員學歷、領導和員工所獲職業資格認證、政府表彰及行業榮譽、專業認證、公開的服務承諾等企業誠信努力。

其中，游客滿意度、投訴、安全責任事故、服務承諾、企業榮譽等與企業經營誠信狀況直接相關，已經受到業界重視。需要關注的是旅游合同的履約率，它包括合同履約率、變更率和變動指數等，是評價企業在合同履約方面信用水平很好的指標。實踐中，團隊旅游實際操作與合同中行程表所載不符而引起糾紛的情形時有發生，因此，應當加強旅游合同履約率的數據信息收集與分析，它將是游客選擇企業和產品的重要參考信息。

（3）社會責任信息

包括員工福利、健康安全及保障、擴大就業范圍的信息；對慈善、教育、藝術、保護資源和環境等方面的表現及費用投入信息等。市場經濟條件下，除了經營效益，企業的美譽度也是判斷企業經營成功與否的標志。現行制度尚未對此項信息的披露做出具體的規定，多數旅行社會在一些報告中披露社會貢獻、員工福利和公益性捐贈信息，但是消極的信息很少，即使列了也只是流水賬，缺少評價和改進方案。

4 關于旅行社監管信息的披露

4.1 監管信息披露的現狀

近年來，我國各級旅游監管部門持續發布了很多旅行社經營中失信于民、投訴糾紛等信息；2012年，國家旅游局監督管理司和旅游質量監督管理所對“中國旅游誠信網”進行了優化升級，除了方便旅游行業辦公外，旅游企業“信息發布”和“誠信公示”是新版網站最重要的功能，可以發揮一定的行業監管和質監執法作用。但是，目前各種監管信息都以不定期的新聞、公告形式發布，隨意性很強，時間、渠道不固定，源于政出多門，且權責界定不清，缺少應有的溝通，客觀上造成了信息披露程序不規范問題，也不利于游客查詢。

我國部分省市嘗試出臺旅行社或旅游企業誠信等級評價制度，如《四川省旅游誠信企業評選標準》、《沈陽旅行社信譽考核制度》，多由各級旅游主管部門作為評審機構，由于存在共同利益，這種上級評審下級的做法明顯不科學。再加上其他類別、級別的評優活動眾多，評價結果空泛，造成“優質”、“誠信”旅行社遍地開花，旅游投訴卻有增無減，游客也難以憑借類似的稱號考察旅行社產品的優劣。國際流行的、由獨立的第三方機構對企業進行評價的方式更加公平和專業，雖然諸多原因造成第三方評價在我國面臨很多問題，但仍然有借鑒意義。

4.2 監管信息披露的建議

4.2.1 旅游行政管理部門的監管與信息披露

旅行社經營者的逐利性，使其不可避免地會掩蓋對自己不利的信息，使游客處于交易的不利地位。國家和各省市旅游局作為行政管理部門則有責任和能力去獲取被經營者掩蓋的信息，甄別信息，最終公布更有公信力的信息。另外，區別于單個的經營者或游客，旅游局可以獲得更多的全局性信息，并做總結、橫向比較、趨勢分析等，形成規范的統計、監管報告，定期在旅游政務網站公布，成為游客消費乃至旅行社經營的優質參考信息。旅行社重大失信行為事件要通報，常規監管信息則更有助于游客消費決策和旅游市場的平穩運行。

另外，目前旅游行政管理部門對企業的監管仍以經營現場檢查、座談為主，導致重復檢查多、針對性不強。可以增加對旅行社誠信經營信息年度報告的審查、旅游合同履約率調查、游客座談、聽證等多種手段，實現監管手段多樣化，進而提高監管水平。

由于旅游涉及食、宿、行、游、購、娛等諸多要素，跨領域監管對旅游行業的重要性也不可忽視，監管中也應當關注不同部門、不同行業間相互溝通的有效性，降低信息甄別成本。

4.2.2 旅游消費者組織的評價與信息披露

我國旅游市場監管主體數十年來都是旅游行政管理部門一家獨大，不可避免地出現官員尋租腐敗、濫用行政權力、削弱市場機制作用等現象。在經歷了20世紀八九十年代政府主導開拓階段后，我國旅游業在21世紀初進入快速發展期，政府著力以法律規制其適度發展，目前，旅游業正趨于成熟。分析世界各國旅游業的發展過程可以發現，在這一階段，旅游行政管理部門的監管職能應當有所弱化、轉變，政府與旅游業協會、旅游消費者組織之間合理分配監管職能，實現監管主體多元化是發展趨勢。據此，政府部門應當承擔行政性監管職能和重要的經濟性監管職能，而次要經濟性監管如旅游企業信息公布、等級劃分、認證，以及社會性監管職能如游客利益保護、環境保護等則可以由旅游行業協會、旅游消費者組織等來承擔。但目前我國的旅游行業協會大都依附于旅游行政管理部門，獨立性缺失，法律地位不明，對旅游企業的失信行為發揮不了自律監督作用，是一大遺憾。

（1）建立旅游消費者組織

由于我國游客的求新求異心理，包價旅游服務的重復消費較低，游客和旅行社一次性交易比例大。這是部分旅行社經營中采取欺騙手段，完全不考慮游客回頭率的原因之一。旅游消費者組織則可以通過集合、發布不同的游客交易信息，將游客與旅行社的一次性博弈變成重復性博弈，以此增加旅行社失信成本，因此，旅游消費者組織是信息披露的另一重要渠道。我國《消法》第5章規定，消費者組織應當向消費者提供消費信息和咨詢服務，對損害消費者合法權益的行為，通過大眾傳播媒介予以揭露、批評。中國消費者協會通過協會網站，為廣大消費者提供消費資訊、警示、指導、調查監督等諸多信息，但其中與旅游服務相關的信息很少。因此，筆者建議成立專門的旅游消費者組織，作為完全代表游客利益的獨立機構，為游客提供有針對性的旅游消費信息，使游客的信息來源更加多元化。

（2）提供旅游服務體驗信息等

旅游消費者組織可以對旅行社包價旅游服務進行檢查、體驗、比較并公布結果，幫助游客按需選擇旅游服務，提高交易理性，也可以起到預防糾紛的作用。目前，我國部分省（市）開通城市旅游地理信息系統，可查詢圖、文、聲一體化的旅游信息，但其功能更像傳統紙質地圖和旅游企業宣傳資料的提升，它提供的信息是基礎性、宣傳性的，缺乏測試、比較、綜合分析等。可以借鑒的做法包括中國消費者協會網站公布的體驗活動報告；瑞典國家消費政策管理局面向消費者出版的《建議和商品測試結果》，登載購物指南、商品信息、市場調查和商品測試報告等；德國商品測試基金會每年對約80個大類每類20余種產品和服務進行抽樣比較、測試，并將測試結果和對消費者的建議發布在《測試》（Test）月刊上，由于該機構統計的數據準確可靠，測試報告常常成為法院判決的參考依據。

此外，由于廣告是旅行社向游客披露信息的第一渠道，其內容虛假或引起主觀誤判，都會損害游客的利益，所以對廣告真實性的規制是游客知情權保障的重點。盡管有《消法》、《廣告法》等諸多法律的規制，旅行社發布的旅游產品廣告宣傳對景點、娛樂項目介紹極盡溢美之辭，對餐飲、住宿標準卻模糊標注的情況仍然十分普遍，游客據此獲知的信息不夠完整，甚至扭曲。旅游消費者組織可以參考美國和德國的“人工印象”方法，選擇潛在游客看廣告、讀宣傳資料，其后根據受到誤導的人數來判定廣告宣傳是否存在誤導；或者選擇已經游完全程的游客做調查，得出認為廣告宣傳虛假、誤導的人數，通常情況下，誤解率為10%～15%以上即構成虛假廣告。旅游廣告真實性調查可以約束旅行社的虛假宣傳行為，有效降低游客獲取真實信息的難度。

（3）指導游客消費

旅游消費者組織還可以舉辦游客消費指導與教育活動。成立消費指導中心，在關注旅游市場食、宿、行、游、購、娛各方面的變化，熟悉消費者權益立法，并與相關社會服務、政府管理部門保持聯系的基礎上，經常為旅游消費者舉辦各種講座，出版發放旅游資料，起到信息傳播和游客消費教育作用。2011年，沈陽市旅游主管部門在對餐飲、車費、門票、住宿等相關環節進行測算和匯總后，為游客提供了旅游出行的綜合參考價，是為游客提供消費信息的不同嘗試。

另外，由于我國游客普遍缺乏旅游經驗、部分存在貪圖便宜的心理，所以，旅游消費者組織還可以嘗試對游客自行獲取企業信息行為的引導、監管。如日本在《消費者保護基本法》第5條設定了適度的消費者信息責任，“消費者須自行修得有關消費生活的必要知識”，幫助游客運用自身力量主動地去搜尋信息，以促進交易公平。

4.2.3 游客評價信息的收集與披露

游客是旅游產品的直接體驗者，游客的評價應該是旅行社監管信息的最佳來源之一，目前，我國旅行社雖然大多有游客滿意度調查，但調查項目偏簡單、形式化，調查結果往往只在旅行社內部反饋，供經營者參考，游客卻無從知曉。游客評價信息的收集應有統一的內容標準，在游程結束后，采用游客登記卡等形式，記錄游客的反饋信息，除常見的滿意度調查內容外，應著重增加目前社會上反映最為強烈的旅游市場秩序混亂問題，如費用、項目有無增減等合同履約情況、廣告宣傳的真實性、導游服務質量。游客評價信息也應當有常規的整理、分析、披露的時間、渠道等規范，可由旅游消費者組織實施和公布，或將游客評價結果寫入旅行社經營信息年度報告中等。

5 對游客知情權的救濟

公布旅行社誠信經營年度報告、規范旅游服務合同信息、推動旅游行政管理部門和旅游消費者組織信息監管能力的發展等措施，對游客與旅行社之間信息不對稱起到了緩解作用。但由于引起市場信息不對稱的許多因素無法準確預測，游客知情權很難以上述措施得到完全保障。游客知情權救濟則是指當事人通過訴訟等司法途徑，由國家司法機關對侵犯游客知情權的行為給予定性評價、制裁或者判決給予賠償，從而使游客知情權得到保護，是旅行社信息披露制度必不可少的補充。

現實中，旅行社以各種正當（如天氣惡劣）或非正當原因（如內部行程協調失誤），在行程中臨時告知游客變更旅行事項的情況時有發生。此時游客人地生疏，難以獲取必要的信息并自主決定后續行程，只能聽任旅行社的安排（不接受替代選項則會被視為自愿放棄或主動違約而損失金錢與時間）。由于違背初衷，旅游的精神享受價值明顯降低，由此引起的旅游糾紛數量很多。但此類訴訟過程復雜，標的金額卻不多，對于游客是很大的訟累，因此，設定簡便高效的消費訴訟特別程序，使游客知情權的救濟能夠得到迅速實現很重要。2013年4月頒布的《旅游法》根據旅游糾紛中旅游者多為異地訴訟的特點，設置了特殊地域管轄制度，即為游客權利救濟提供方便。

另外，雖然《旅行社條例》對旅行社失信行為規定了高額的行政罰款，但對游客的賠償數額限定是補償性的，缺乏懲罰性補償，即便根據《消法》認定旅行社“欺詐”，賠償限額也只是雙倍，導致游客維權成本高，收益低，影響游客維權的積極性，游客不投訴、上告，企業也不會受到懲罰。在未來的法規修改中，應當擴大直接損害賠償的數額，并逐步對間接損害給予適當的賠償，通過對游客的充分救濟，加大旅行社失信成本，進而產生預防失信經營的效果。

6 結語

隨著中國旅游經濟的高速發展，旅游企業的行為受到越來越多中國百姓的關注，其中，旅行社提供的包價旅游服務達不到游客預期的問題一直飽受詬病。如果能夠進一步規范旅游服務交易信息，并定期披露企業經營信息，一定能夠改善游客與旅行社之間的信息不對稱，幫助游客理性交易，滿意而歸。在構建旅行社信息披露制度的過程中，強化旅游消費者組織和旅游行政管理部門的信息收集、分析、披露能力，關注監管的科學、規范，都是制度執行的有力保障。而當游客的知情權益受到侵犯時，應當有便于游客獲得補償的法律救濟制度。

由于研究的廣度和深度局限，本文對旅行社信息披露制度的探討存在以下兩個方面的不足：第一，信息披露的內容、規則還可以細化或補充，如社會公眾通過網絡對旅行社進行評價的信息如何規制和公布；在日益發達的跨境旅游中，涉外旅游服務信息是否存在特別需要關注的內容。第二，該制度與現有的評級評優、企業責任保險及其他旅游法規的銜接將會提高制度的有效性，也值得進一步探討。