三峽庫區農村散雜居民族社會保障現狀調查與對策

摘要：渝東南龍橋土家族自治鄉遠離奉節縣縣城，屬高山民族地區，具有山大人稀、山多地少的特征，以農業經濟為主，勞務輸出是重要的經濟來源，其社會保障體系主要包括新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險、農村五保供養、最低生活保障4個方面。通過調查發現，新型農村合作醫療參保率較高，但檔次低；農民對新型農村社會養老保險認知不足，參保率不高；最低生活保障因名額和金額的限制，評定工作難度大；農村五保供養處于吃飽穿暖的低層次水平，特別是人文關懷缺失。針對這些問題提出了應對措施，以期促進龍橋土家族自治鄉社會保障制度的日趨完善。

關鍵詞：社會保障；散雜居民族；三峽庫區

中圖分類號：F323.89；C92-05 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2013）11-2721-05

社會保障一詞最早出自美國1935年頒布的《社會保障法》。美國《社會工作詞典》將社會保障定義為：一個社會對那些遇到了已經由法律做出定義的困難的公民，如年老、生病、年幼或失業的人提供的收入補助。《新大不列顛百科全書》對社會保障的定義為：社會保障是對病殘、失業、作物失收、喪偶、妊娠、撫養子女或退休的人提供現金待遇[1]。中國學者給社會保障下了不同的定義。陳良謹[2]認為，社會保障就是國家和社會通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度。葛壽昌[3]指出，社會保障是社會（國家）通過立法，采取強制手段對國民收入進行分配和再分配形成社會消費基金，對基本生活發生困難的社會成員給予物質上的幫助，以保證社會安定的一種有組織的措施、制度和事業的總稱。鄭功成[4]認為，社會保障是國家依法強制建立的、具有經濟福利性的國民生活保障和社會穩定系統；在中國，社會保障應該是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫療保健、福利服務以及各種政府或企業補助、社會互助保障等社會措施的總稱。可見，隨著對社會保障研究的深入，其內涵和外延更加明確和具體，本質都是維護社會公平進而促進社會穩定發展。

中國農村社會保障制度的建立發端于20世紀50年代，這個時期的農村社會保障以集體經濟為依托，涵蓋農村五保供養制度和合作醫療制度。1978年以后，農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，伴隨集體經濟的瓦解，原有農村社會保障也隨之消失。1990年中國開始恢復重建農村合作醫療制度，完善農村五保供養制度并探索建立農村社會養老保險制度。2003年開始新型農村合作醫療制度的試點，隨后便在全國逐漸推廣。同一時期，農村五保供養制度逐漸完善。2007年中國農村最低生活保障制度得以建立。2009年國務院頒布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，新型農村社會養老保險制度開始試點執行，其參保人數逐年上升。由此可見，中國農村社會保障制度比城鎮建立的時間晚，發展的基礎弱，在保障內容、覆蓋面及待遇水平方面均存在較大差距。

眾所周知，特定區域下的經濟發展程度決定著其農民保障水平的高低、被保障人群的多少、農民保險意識、基層干部執行的力度等。本研究從新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險、農村五保供養、最低生活保障4個方面對龍橋土家族自治鄉（簡稱龍橋鄉）進行了實地調查，其現狀表現為：新型農村合作醫療參保率較高，但檔次低；對新型農村社會養老保險的認知不足，參保率不高；最低生活保障因名額和金額的限制，評定困難多；農村五保供養處于吃飽穿暖的低層次水平，人文關懷缺失。針對這些問題，筆者提出了可操作的應對措施，以期促進龍橋鄉社會保障制度的日趨完善。

1 龍橋土家族自治鄉社會保障現狀調查

龍橋鄉地處奉節縣以南的渝鄂交界處，北與奉節縣興隆鎮接壤，東、南、西三面被湖北省恩施市環繞，海拔最高的達1 800 m，最低的為1 340 m，屬典型的高山地區，具有山大人稀與山多地少的特征。全鄉有6個村94個社，3 003戶，11 155人，其中土家族人口2 998人，農業人口11 035人。龍橋鄉以農業經濟為主，勞務經濟是農民收入的重要經濟來源，空巢老人、留守兒童、留守婦女是其主要社會問題。其社會保障體系主要由新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險、最低生活保障、農村五保供養等構成。

1.1 新型農村合作醫療

新型農村合作醫療（簡稱“新農合”）是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。該制度的建立對緩解農村居民因病致貧、因病返貧現象，提高農民健康水平，實現人人享有衛生保健，促進農村經濟發展和社會穩定發揮了重要作用。據調查，截至目前龍橋鄉參加“新農合”共計10 622人，參保率達95.2%。村民參保金額為每年50元，可報門診費用70元，住院費則根據不同等級的醫院報銷比例不一。如果這一年沒有生病，年底則可一次性拿70元的保健藥。可見，龍橋鄉“新農合”參保率較高，但檔次較低。其原因在于：第一，隨著村民生活水平的提高，繼而轉向對生活質量的追求，健康意識不斷增強；第二，該鄉青壯年勞動力長年在外務工，無法照顧老人，特別是生病時不能及時趕回家，“新農合”為老人及時就醫提供了保障；第三，由于當下食品的工業化和多樣化以及監管不嚴等原因，導致一些怪病和大病蔓延到農村，“新農合”在大病救治中分擔了絕大部分經濟壓力，故村民每年投資50元的保費，可以說是買個心安。

1.2 新型農村社會養老保險

新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）是繼取消農業稅、農業直補、“新農合”等政策之后的又一重大惠農政策。自2009年實施以來，參保人數逐年上升。根據重慶市政府《關于開展城鄉居民社會養老保險試點工作的通知》相關規定，父母年滿60周歲，只要同一戶口下符合條件的子女繳納養老保險費，其父母不繳納養老保險費用的同時還可以享受每月80元的基礎養老金。如果父母年滿70歲，每月再增加10元。到目前為止，龍橋鄉參加重慶市城鄉居民養老保險的共計4 305人，占有資格參保人數的56.5%。全鄉現有1 400人領取養老金，占參保人數的32.5%，全年發放養老金142.8萬元。通過筆者調查，龍橋鄉參加社會養老保險的群體多是家中有年滿60周歲的老人的家庭。

1.3 最低生活保障制度

農村最低生活保障制度是由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準提供維持其基本生活的物質幫助。保障對象主要是因病致殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。龍橋鄉人民政府的有關數據表明，一類補助標準為每人每年660元，二類為每人每年780元（其中重殘一級、二級和70歲以上老年人及在校學生每年多發放240元）。其中2011年鄉鎮最低生活保障戶數6戶，人數7人，支出2.1萬元，比2010年增長6.0%，年人均達到3 000元，比2010年增長20.0%；農村最低生活保障戶數525戶，人數560人，支出44.8萬元，比2010年增長1.2%，年人均為800元，比2010年增長1.0%。

1.4 農村五保供養工作

《農村五保供養工作條例》第六條規定，老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，既無勞動能力和生活來源，又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，均可享受農村五保供養待遇。隨著老齡社會的到來，加之龍橋鄉人口流動頻繁，需要享受農村五保供養的老人日漸增多。龍橋鄉人民政府的有關資料表明，截至2011年底全鄉共有五保老人83人，修建敬老院一所，新建五保安居工程10戶。農村五保集中供養6人，支出4萬元，比2010年增加42.0%；農村五保戶分散供養77人，支出17.52萬元，比2010年增加3.0%。重慶市2011年10月14日頒發的《重慶市人民政府關于提高城鄉低保城市“三無”人員和農村五保供養對象保障標準的通知》中指出，保障標準中關于南川區、梁平縣、城口縣、豐都縣、墊江縣、武隆縣、忠縣、開縣、云陽縣、奉節縣、巫山縣、巫溪縣、石柱縣、秀山縣、酉陽縣、彭水縣16個區縣（自治縣）農村五保對象供養標準提高到每人每月230元（每人每年2 760元）。奉節縣當地農村五保老人每年可以得到農村五保供養金2 760元。龍橋鄉的五保老人也基本按這一標準發放，結合當地實際情況，龍橋鄉五保老人每人每年可以領取農村五保供養金2 400元，加上節假日和平常的慰問金每人240元，每位五保老人一年可以拿到2 640元的農村五保供養金。

2 龍橋土家族自治鄉社會保障問題解析

農村社會保障制度的建立為提高農民生活水平和生活質量、促進農村經濟和農業社會發展起到了舉足輕重的作用。但由于中國農村社會保障制度起步晚、人口數量龐大、覆蓋面寬泛，故而各項制度在實施過程中仍存在不可忽視的問題。就龍橋鄉而言，社會保障中的突出問題主要有以下3個方面。

2.1 信息不暢通，農民保障意識弱

龍橋鄉距奉節縣縣城120 km，海拔1 340～1 800 m，山多、山高、山大、地少、人稀，外出務工是村民的主要經濟來源。青壯年人群長年在外打工，留守家中的是老人、小孩及少數婦女。盡管電視廣播已普及，但能通過電視廣播了解國家大政方針的人不多，特別是在老人、小孩及婦女群體中，他們基本沒有養成利用現代媒體獲取信息的行為習慣。農村接受外來信息的渠道單一，農民自下而上主動獲取信息的能力弱。對于國家不同時期實施的各種政策，他們只能被動地等待鄉一級或村一級的領導干部來宣講。傳統觀念中，土地是農民生存的最好保障。而“養老保險”這個新概念的置入，并不被村民看好，特別是幾十年后才能領取養老金，村民對這種受益方式持質疑態度。與此同時，鄉政府在養老保險政策宣傳及相關條款說明上沒有做到全面而深入，許多村民告訴筆者，某村干部直接告訴他：“你父親（或母親）已滿60周歲了，你交納保險費后，他每個月可以領取80元的養老金。”可見，由政府到村民這種自上而下的社會養老政策的宣傳不到位，致使村民無法了解和認識現在交納保險費對他們老年人帶來的真正好處。也正因為如此，龍橋鄉參加重慶市“新農保”的群體大多是家中有年滿60周歲的老人的家庭。

2.2 低保評定工作難度大

2006年重慶市建立了農村低保制度。2010年重慶市人民政府頒發了《關于提高城鄉居民最低生活保障標準的通知》，規定了不同區域城鄉居民最低生活保障線標準，其中南川區、梁平縣、城口縣、豐都縣、墊江縣、武隆縣、忠縣、開縣、云陽縣、奉節縣、巫山縣、巫溪縣、石柱縣、秀山縣、酉陽縣、彭水縣16個區縣（自治縣）農村居民最低生活保障線標準提高到每人每年1 400元。2011年市政府將以上16個區縣的農村居民低保標準提高到每人每年1 800元。由于區、鄉、村低保對象分布不均衡，奉節縣民政局只得采取定人定量的方式下撥至鄉一級政府，鄉政府以同樣的方式下撥至各個村委會，最后由村委會進行分配。這種由上而下的權利下放，滋生了評定不公平的現象。由于龍橋鄉經濟發展滯后，需要救助的人群較大，面對有限的“餅”，鄉政府出臺了分級補助的標準，雖然遠遠低于重慶市政府規定的最低標準，但也讓更多的人分享了這杯關懷的“羹”。盡管如此，“熟人關系”讓許多村民質疑“公平”問題。因為評定程序不公開，級別不公平，某些村出現過小范圍的糾紛，影響了村民關系。村民認為，低保既然是國家的惠農政策，他們有平等享受的權利，因此，他們也都通過各種方式極力爭取，在熟人關系網絡下，必定要損害部分村民的權利。

2.3 基礎設施差，農村五保供養問題大

“老有所養、老有所依、老有所樂、老有所為”不僅是個人意愿的表達，更是國家農村五保供養制度實施的工作目標。龍橋鄉現有83位五保老人，分集中供養和分散供養兩種模式。集中供養中硬件設施簡陋，老人生活質量差；分散供養中人文關懷不夠，老人內心較孤獨。

龍橋鄉有敬老院一所，目前供養6位五保老人，其中1位全身癱瘓。其管理模式為“老人自治”，鄉政府從老人中選一名年紀輕、身體健康的老人為院長，管理日常事務。自2010年開始，鄉政府從鄰近的村里聘請了一名婦女專為老人做飯，并將老人每月200元的生活費直接交她管理，保證了老人的一日三餐。敬老院的硬件設施極其簡陋，每位老人只有一間臥室、一張床及簡單的床上用品，再無其他生活用具。整個院除了一臺電視機外再無別的娛樂設施。因此，老人的閑暇時間主要用于為附近的農戶喂豬、看屋，甚至撿破爛等，以換取微薄的零用錢。龍橋鄉山大人稀，分散供養的老人居住非常零散，加上大部分青壯年勞動力相繼外出務工，平時很難見到幾個人，而村里或鄉里領導干部也只有逢年過節時才送來問候。對于這部分老人來說，他們缺少的是心靈慰藉。筆者在龍橋村采訪了一位70歲的老婦人（丈夫已故），因子女外遷異地而享受農村五保供養待遇。她告訴筆者，方圓3 km就她一個人，除了每周和兒子通電話外，平時基本找不到說話的人。每遇生病時無法就醫，只能靠“拖”和“扛”。由此可見，龍橋鄉的農村五保供養制度還停留在“吃飽穿暖”的低層次供養上。

3 龍橋土家族自治鄉社會保障制度建設對策

隨著中國農村社會保障制度的全面推進，在取得顯著成績的同時，仍面臨著諸多困境和問題。在城鄉差距日益擴大的今天，農村因區域差異而導致經濟發展不平衡的問題凸顯出來。因此，農村社會保障制度的建設應因地制宜，因人而異，分類指導。針對龍橋鄉現行社會保障制度中存在的問題，特提出以下應對措施。

3.1 加大宣傳力度，提升干部業務素質，提高農民參保意識

農村社會養老保險是國家保障全體農村老年人基本生活的制度，它是農村經濟和社會發展的必然結果，是控制農村人口增長、促進農村經濟社會發展的一項重要社會政策。農村社會養老保險2009年才在全國范圍內推廣，盡管每年的參保人數在不斷增加，但對于很多干部及農民來說，這個新鮮事件仍不被接受和看好。主要原因在于農民對養老保險政策的必要性、重要性及價值認識不深，干部在執行該政策時存在畏難情緒。部分基層干部的業務素質低導致農民參保率不高。村民對這項政策不夠了解，以致于不信任干部，也因此讓干部執行起來更困難，于是就有了畏難情緒，最終結果就是農民參保率低。

基于此，加大宣傳力度和提高基層干部業務素質是提高農民參保意識的關鍵。充分利用報紙、書刊、廣播、電視、會議等各種形式做好宣傳工作，使廣大干部和群眾都認識到農村社會養老保險工作的性質、意義、作用和基本做法。基層干部更要深入細致地做好思想發動和政策引導工作，把養老保險的好處講透，政策講明，甚至針對不同家庭成員的多少及收入的高低，對不同的參保對象給予保費交納方式與交費檔次的建議和指導，以取得農民的信任和認同，在提高農民參保意識的同時提高參保率。

3.2 加大資金投入力度，加強監督管理，減少低保評定工作中的不公平現象

居民最低生活保障制度是對中國農村低收入家庭的基本生活保障。建立和實施農村居民最低生活保障制度是改革和完善社會救助制度、建立健全社會保障體系的重要措施，是從制度上保障農村地區貧困人口基本生活的必要途徑，對于維護社會穩定、促進農村地區經濟發展具有重要意義[5]。經過近年來的實踐與推進，農村低保工作取得了一定的成效，也出現了不少問題。一方面，低保對象的評定標準具有地方性，即以當地最低生活標準為依據，由于缺乏專業知識和實際調查數據，基層工作人員難以準確掌握貧困居民的信息，導致“錯評”現象時有發生；另一方面，低保評定名額和救助金額被分配到村一級，“有限的名額”剝奪了部分低保人員的權利，“漏評”現象不可避免。這兩種現象在龍橋鄉村民看來都是“熟人關系”所致。

解決“錯評”、“漏評”問題，從國家層面上，加大資金投入，擴大救助覆蓋面是關鍵；從政策執行層面上，制定可操作的評定規則，加強評定過程的監督是根本；從村民享受權利層面上，平衡“人心”是核心。筆者在龍橋鄉調查時發現，村民更在乎享受低保的權利。為了盡可能消除村民間的不平衡現象，龍橋鄉的龍橋村在評定低保對象時采取了“輪流坐莊”或“抓鬮”的辦法，使獲得享受低保資格的家庭都享有同等的機會。也正因為如此，龍橋村內部鄰里關系、村落關系都較其他村要和諧。在貧富差距較大、農民自我權利訴求較強的當下，采用老百姓信服的“民間方法”是維護社會穩定、促進農村經濟有序發展的重要舉措。

3.3 加強基礎設施建設，傾注人文關懷，提高五保老人的幸福指數

《農村五保供養工作條件》指出，農村五保供養是指在吃、穿、住、醫、葬方面給予村民的生活照顧和物質幫助，主要內容包括：供給糧油、副食品和生活用燃料；供給服裝、被褥等生活用品和零用錢；提供符合基本居住條件的住房；提供疾病治療，對生活不能自理的給予照料；辦理喪葬事宜。并強調各地應根據當地村民平均生活水平的提高適時調整。因此，一個地方的經濟發展水平決定了農村五保供養的層次。

基于龍橋鄉農村五保供養存在的問題以及當下經濟發展水平，筆者認為可以從以下幾個方面進行改進和提升。一是加強敬老院的硬件設施建設，為老人提供良好的生活環境。第一，物質條件，包括娛樂設施，如電視機、棋牌室；生活用品，如取暖的火爐及燃料、洗衣機等。第二，管護人員，包括管理人員和護理人員，管理敬老院日常事務，如各種生活資料的配備、老人日常生活的安排等；護理人員，照料老人的飲食起居，特別是對常年臥病在床的老人給予特殊照顧。二是政府聯手社會各界力量，給予五保對象以人文關懷，提高他們生活的幸福指數。近年來，隨著重慶市農村五保供養標準的逐年提升，龍橋鄉五保老人的供養待遇也得到了相應的提高，已能滿足基本的生活需求，對于有些身體健康且種有土地的老人，生活還略顯寬余。但因龍橋鄉山多山大，居住非常分散，加上城鎮化建設幾乎將全部青壯年勞動力吸引進城，留下老人、孩子及少數婦女守家，這就導致分散供養的五保老人既缺少與人交流的機會，又得不到親朋好友的關懷，致使他們倍感孤寂、空虛與無助。因此，分散供養的老人更需要的是精神撫慰與關心。故而地方政府應經常組織愛心幫扶活動，幫助和慰藉年老體弱的老人；在行政村成立居家養老服務中心，以村干部和黨員為主，經常上門詢問老人的生活及身體狀況。這樣既能及時解決五保對象所遇到的問題，又能讓他們感受到政府及社會的關愛。

4 小結

農村社會保障制度的建立推動了農村經濟社會的發展，提高了農民的生活水平和生活質量。新型農村合作醫療、農村社會養老保險、最低生活保障、農村五保供養等惠農政策的實施，旨在讓所有農民都能享受到實惠。通過對龍橋鄉的實地調查發現，隨著農村社會保障事業的推進，農民健康意識、身體素質得到了提高，故新型農村合作醫療參保率高，但參保檔次較低；信息不暢通，農民對保障的認知不深是該地區農村社會養老保險參保率低的主要原因；熟人關系網絡復雜，致使低保評定工作難度大；基礎設施差，人文關懷不夠，是農村五保供養中的大問題。基于以上問題，筆者提出3項措施：一是加大宣傳力度，提升領導干部的業務素質，從而提高農民的參保意識；二是通過加大資金投入力度、加強監督管理，以便減少低保評定中的不公平現象；三是加強基礎設施建設、傾注人文關懷，以提高五保老人生活的幸福指數。

除了國家層面社會保障政策的制定、地方政府層面各項保障政策的執行外，筆者還關注到農民對這些政策的認知。在訪談中了解到，村民對諸如新型農村合作醫療、最低生活保障，特別是年滿60周歲的老人不交費就可領取養老金的政策表現出強烈的感激之情，覺得國家的政策真好。然而，在涉及各自利益時，他們會依托層層關系極力爭取。如若沒有滿足自己的訴求，他們又會埋怨政府不公平。可見，村民對這些惠農政策持有高度認可和極力爭取的雙向認知。總之，農村社會保障制度的建設應因地制宜，因人而異，分類指導。

參考文獻：

[1] 孟 醒.統籌城鄉社會保障[M].北京：經濟科學出版社，2005.

[2] 陳良謹.社會保障教程[M].北京：知識出版社，1990.

[3] 葛壽昌.社會保障經濟學[M].上海：復旦大學出版社，1990.

[4] 鄭功成.社會保障學[M].北京：商務印書館，2000.

[5] 張祖平.農村居民低保制度的功能與制度邊界[J].中國鄉鎮企業，2008（2）：21-22.