績效評估視角下我國西部農村地區惠農政策效用探究

摘 要：近年來，我國相繼出臺十幾個中央一號文件對解決三農問題做了重要的政策性規定。在探討我國西部地區惠農政策績效評估存在的問題的同時，并試圖提出相應的對策，以促進我國西部農村地區惠農政策的有效落實，進而更好地解決三農問題，推動我國廣大農村和諧社會的建設。

關鍵詞：西部農村地區；三農問題；惠農政策；績效評估

中圖分類號：D619 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0005-03

胡錦濤同志在黨的十八大報告中指出，仍然將“三農”問題作為全黨工作的重中之重，自20世紀80年代以來，三農問題一直都成為中央一號文件的重要內容。從2004年以來，中央出臺了九個關于三農問題的一號文件。2013年3月溫家寶代表國務院在第十二屆全國人大一次會上做政府工作報告。報告中指出，要繼續加大三農投入，加強農村基礎設施建設和基本公共服務體系建設，推動城鄉發展一體化，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系[1]。強農惠農政策就是中央改善并解決三農問題的重要舉措，旨在促進農民持續增收、增強農村建設，穩定發展農業生產。惠農政策這個具有中國特色的稱謂，顯然從價值觀上更加強調農業、農村、農民受益，也彰顯了惠農政策執行績效的方向和重點[2]。我國西部地區農村社會發育程度低、社會事業發展落后使得惠農政策的績效評估水平低下、評估指標模糊不清，同時也阻礙著惠農政策的有效落實。現階段是我國惠農政策逐步形成體系的關鍵時期，要更加注重惠農政策的實施效用，促使我國惠農政策切實落實到三農問題本身。

一、我國西部農村地區惠農政策績效評估現狀研究

改革開放以來，黨中央對三農問題的重視，使得我國惠農政策取得了顯著成效，同時對惠農政策績效評估方面的探索也進一步加深。我國西部農村地區也紛紛對國家惠農政策的效用進行績效評估，取得了較為顯著的成果，比如走訪調查農民對惠農政策的實施效果，打電話了解農民對惠農政策的滿意度等等。例如陜西省為了了解各項支農惠農政策的實施效用及農民對政策的滿意度，省統計局于2010年4月在全省十一個市（區）采取電話訪問方式對10 460戶農村住戶進行了訪問調查。然而，中央黨校“欠發達地區社會主義新農村建設”課題組認為有的農業和農村政策雖達到了預期效果，但需要進一步延續和完善；有的沒有達到預期目標，需要調整[3]。也就是說我國惠農政策的績效評估方面還存在著一系列問題，特別是我國西部農村地區的惠農政策績效評估問題還需要進一步發展和完善。

自改革開放三十年以來，我國農業和農村經濟整體上得到了長足的發展，我國西部農業和農村的發展也是毋庸置疑的。然而同東部相比，西部的經濟發展水平與速度同東部的差距還仍然呈擴大之勢，尤其是西部農村地區仍然呈現出典型的相對貧困化狀態[4]。由于西部農村地區基礎設施建設還處于低層次水平，教育、衛生、醫療等發面也相對落后，再加上農民知識文化水平較低，西部農村地區惠農政策績效評估水平明顯落后于東部地區。嚴重影響我國惠農政策的有效實施。本文就影響西部農村地區惠農政策績效評估水平，阻礙惠農政策實施效用的問題進行研究，并試圖找出完善惠農政策績效評估的對策。從而使得我國惠農政策績效評估水平得以發展，更好地促進我國惠農政策的實施效果。

二、績效評估在惠農政策效用評定中存在的問題淺析

西部農村的改善與發展是一項極為艱巨的任務，西部農村社會發展也是復雜多變的，黨中央的政策制定不可能涵蓋農村的所有問題，不能將所有的問題用政策來規定的具體詳盡。所以西部惠農政策的落實效用評定靠績效評估來完成，但在此過程中出現了多種多樣的矛盾和問題。

（一）惠農政策績效評估途徑不科學

我國績效評估發展到現階段仍未有統一的評估體系，績效評估仍是因為地域的不同而呈現出五花八門的態勢。我國西部地區，也可以說是一個多民族地區，由于受地理位置、自然環境、各民族宗教方面的影響在惠農政策績效評估方面也是相對滯后的，大多沿用了自上而下的評估體系，由上級政府或部門將惠農政策年度目標分解，落實到下級政府及工作崗位，由下級政府將政策再落實到每一戶的農民。最后對政策目標的完成情況進行考核和評估。評估主體較為單一，難以起到績效評估的實質作用。有人曾這樣概括我國績效評估實踐的主要特征：首先是其“內向性”，評估主要是一種政府內部的行為，由政府部門發動并組織實施，評價結果主要用于“內部消費”，對社會和公民相對封閉。其次是評估的“單向性”，績效評估主要是上級對下級的評估。三是評估的“控制取向”，更多著眼于內部控制和監督[5]。西部地區中只有甘肅省以委托“第三方”評估的方式委托專業機構進行評估。甘肅省政府委托蘭州大學對所管轄的市（州）政府和所屬部門進行績效評估。也因此被諸多學者稱為“甘肅模式”，鑒于此，曾有筆者就“甘肅模式”沒有持續開展的問題與兩次參與評估的蘭大績效評價中心課題組部分成員進行座談，接受訪談的評估組成員認為歸結起來有以下四方面：一是缺乏法律保障；二是政治支持不穩定；三是企業評價政府的社會參與度較低；四是評估指標體系設計存在一定缺陷[6]。

無論是政府“自上而下”的評估模式，還是“甘肅模式”，都體現出自身的不完善，所以不管是自發的，還是半自發的績效評估模式，都缺乏系統的理論支撐、完善的評估體系。

（二）惠農政策評估指標片面化

對于惠農政策實施效用的評估指標僅限于政策本身的組織、協調、控制、監督，評估內容不全面，狹隘地將經濟水平的提高等同于政策績效水平。過去由于西部農村地區的信息交流渠道較少，通信不發達，所以農民的滿意度也就被忽略。也就是說，西部農村地區的績效評估未將公民的滿意度納入績效評估范圍，在農民知識文化水平相對落后的中國西部農村，農民不能正確且有效地理解和實施國家的惠農政策，有的甚至對惠農政策持排斥態度。這都極度影響西部地區農村惠農政策的有效實施。雖然自2010年以來，各地相繼以各種形式進行惠農政策的農民滿意度調查，表示滿意的農民占當地農民總數的大部分，但是這也僅僅是基于農民對于惠農政策的基本認知上。有些地區過度注重農民滿意度，又使得惠農政策過度傾斜，難以面面俱到。也就是說，評估機構往往片面地將農民滿意度等同于惠農政策績效評估的全部。

（三）惠農政策績效評估過程和結果不透明化

眾所周知，中國是一個廣闊的大國，不同地區之間的差異很大。很多地區憑借著信息網絡技術的發展早已躋身于國際化大城市的行列，比如上海、北京、廣州等。也憑借著這個優勢，我國發達地區的績效評估水平也相對發展起來，但是我國西部農村地區的電子信息通信設備較發達地區還遠遠落后，很難對惠農政策的評估過程進行電子信息化管理，使得績效評估結果難以第一時間告知西部地區的農民，由于惠農政策績效評估結果的“神秘化”，大打折扣了惠農政策執行者的公正公平態度，讓有些心存僥幸的政策執行者有機可乘，給自己的親戚，朋友開“綠色通道”，形成“上有政策，下有對策”的惡心循環。讓農民誤以為惠農政策是政策執行者的專屬物品，與自己無關，或是嚴重排斥。這極度挫傷了西部廣大農民對惠農政策擁護的熱情與信心。對于西部地區的特殊性，孫迎春曾這樣說，由于形成的“信息孤島”問題，嚴重阻礙了政府績效評估的整體建設與開發，抑制了公民參與熱情，在某種角度上也阻塞了公民參與的渠道[7]。正是績效評估過程與結果的不透明化，嚴重影響了惠農政策的落實效用。

三、對于惠農政策績效評估問題的對策研究

2013年中央一號文件要求繼續加大惠農政策力度，從中央一號文件的總體要求來看，筆者認為建設社會主義現代化新農村的關鍵仍是要切實落實惠農政策，那么惠農政策的績效評估也就成為一個繞不開的議題。完善西部農村地區惠農政策績效評估也就成為當前的重要問題，現對惠農政策績效評估存在的問題提出幾點對策。

首先，將西部農村惠農政策績效評估指標穩定且賦有靈活性，從而使得績效評估體系更加完善。

我國西部農村惠農政策績效評估指標的片面化，不穩定化一直阻礙著惠農政策績效評估的有效開展。惠農政策涉及三農問題的方方面面，其范圍之廣，實施難度較大，評估指標也由于項目的不同，評估體系有所不同。評估指標過于分散，沒有統一的評估指標理論作為支撐，所以形成了績效評估指標經常浮動不穩定且片面的態勢。筆者認為要進一步細化評估指標，靈活運用指標體系。比如，在中國西部農村這樣的信息落后地區，不應該首先評估惠農政策本身對改善農民生產生活的效用，而是首先要對農民對惠農政策的認識、了解和學習方面進行評估。只有農民切實領悟惠農政策的有效性才能使農民更好地實施政策，享受政策帶來的福利。這樣農民也不會讓一些不法分子有機可乘，更不會使得惠農政策績效評估成為“面子工程”。

其次，加強西部農村網絡信息建設，從而使農民更好地參與到惠農政策績效評估中來。

我國西部農村地區電子通信設施的發展遠遠落后于東部發達地區，消息相對閉塞，所以阻礙了西部農村地區惠農政策績效評估的發展。要提高惠農政策績效評估水平，首先就是要完善西部農村的網絡通信設施建設，農民可以通過電視、網絡、廣播等途徑，了解和認識惠農政策；在惠農政策的執行與績效評估過程中，農民不僅可以參與其中，更重要的是對惠農政策的執行和績效評估過程進行監督。從而有效避免鉆國家政策空子的行為發生。

然后，轉變惠農政策績效評估觀念，從而建立新型的惠農政策績效評估監管機制。

中國加入世界貿易組織以來，正處于社會的轉型時期，對三農問題當然不能墨守成規，落入俗套。在新時期，隨著社會的變遷，經濟的發展，對待三農問題要有新的觀念，要從政治、經濟、文化、生態等多方面考慮三農問題。那么對惠農政策的績效評估也就不能一蹴而就，要用全面協調發展的眼光看待惠農政策的績效評估。鑒于此，就要建立完善的惠農政策績效評估監管體系，進一步明確細化績效評估措施和途徑。使績效評估的整個過程公正、公平、公開，避免鄉鎮弄虛作假套取國家補助金和私自挪用惠農資金等情況的發生。在信息閉塞的我國西部農村，有必要制定政務公開的法律制度，規定政府要定期不定期地向社會公眾發布相關的政務信息，充分發揮社會力量對政府執行惠農政策的監督作用，及時監督糾正政府執行過程中的偏差[8]。從而更有效地落實惠農政策的效用。

最后，有必要介入第三方專業評估機構，從而建立惠農政策績效問責制，確保惠農政策的真正落實。

2013年的一號文件內容豐富，包括增加對農補貼，提高對農的公共品服務，提升基層治理水平等。我國西部地區更應該加入第三方的專業評估機構，由于政府是政策的制定者，同時又是政策績效的評估者，還是績效評估問責者，由于多方利益的制衡，難免會有在實施過程中“開小道”的現象，難以將西部惠農政策績效評估落到實處。所以第三方的介入就能有效解決此問題。但第三方必須要克服自身缺陷，尋求穩定政治的支持和法律保障，調動農民參與的積極性，才能最好最有效地發揮作用。從而建立起一套擲地有聲的西部惠農政策績效問責制度，保障第三方機構對西部惠農政策績效評估的準確性。

四、結語

綜上所述，我國惠農政策的涉及面之廣，項目之多，筆者將我國西部惠農政策績效評估的問題進行總結，對西部地區惠農政策績效評估問題的對策加以研究，旨在評估西部惠農政策績效評估的效用，使得惠農政策更好地服務于農民，更好地服務于我國和諧社會的建設與發展。但對于績效評估的研究還有很長的路要走，對于績效評估科學化、法制化、制度化的探索還未停止。

參考文獻：

[1]溫家寶.政府工作報告.第十二屆全國人民代表大會一次會議[EB/OL].新浪網，[2013-03-06].

[2]鄧謹，張金梅.惠農政策執行績效研究綜述[J].中國農學通報，2011，27，（14）：157-160.

[3]中央黨校“欠發達地區社會主義新農村建設”課題組.國家“惠農政策”的效果評價—來自湖南省郴州市的報告[J].理論視野，2009，（2）：58.

[4]聶華林，楊建國.中國西部農村社會保障概論[M].北京：中國社會科學出版社，2006.

[5]周志忍.政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景[J].中國行政管理，2008，（11）.

[6]何文盛，廖玲玲，王炎.中國地方政府績效評估的持續性問題研究—基于“甘肅模式”的理論反思[J].公共管理學報，2012，（2）.

[7]孫迎春.政府績效評估的理論發展與實踐探索[J].中國行政管理，2009，（9）.

[8]胡晶珠，鄭曉堅.基層政府惠農政策執行力研究[J].福建行政學院學報，2012，（3）.